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嵌入型乡村扶贫模式:形成、理解与反思

摘要：

贫困治理是中国农村治理的重要组成部分。研究采取实地调查和参与观察等方法,对闽东南C村扶贫开发过程进行梳理,发现"干部驻村"工作制度有效整合了扶贫资源、激活了基层组织建设、改善了当地民风,C村的扶贫模式呈现出"嵌入"的特点。嵌入型乡村扶贫模式的实践特点主要体现在工作性质、工作方法、工作时间三方面,其发生机理应从现实性空间和需求性空间进行理解。该模式不仅是一种历史的延续,更是一种现实的选择,需要思考如何跨越"梅佐乔诺陷阱",进而实现乡村扶贫治理的高效运行与良性变迁。

我国是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。改革开放以来, 我国农村扶贫经历了“救济式扶贫———开发式扶贫———攻坚式扶贫———综合式扶贫———精准扶贫”五个发展阶段, 极大缓解了我国农村的贫困问题。2014年, 国务院将每年的10月17日设立为全国扶贫日, 标志着中国的扶贫事业进入了一个新的历史阶段。2015年11月, 中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出“到2020年, 实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平”的总体目标, 这也表明中国政府解决贫困问题的决心和信心。

贫困治理是中国农村治理的重要组成部分, 如何选择有效的扶贫方式以提升我国扶贫效率, 一直是我国农村扶贫理论与实践面临的重大课题, 但总体来看, 相关研究还十分薄弱, 系统性深入调查和实证研究更是缺乏。2015年7月, 笔者受委托对闽东南C村扶贫开发实践进行深入调研, 在对第一手资料的整理过程中, 获得了对嵌入型乡村扶贫模式新的理解和发现。本文拟以C村“干部驻村”实践为例, 对嵌入型乡村扶贫模式的形成背景、经验成效、实践特点、发生机理等进行初步探讨, 以助益于扶贫工作的高效运行与良性互动。

一、文献回顾

制度经济学代表人物柯武刚和史漫飞认为, 从规则的起源来看, 制度可以分为内生性制度和嵌入性制度两类。内生性制度是指从人类经验中演化而来、体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法等, 是依靠一种渐进式反馈和调整而演化、发展起来的制度;嵌入性制度是指“由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计、强加于社会并付诸实施的制度规范”[1](P32-37), 这些制度规范不仅在一些条例和法规中予以明确, 同时还通过一些高于社会的权力机关来强制执行。在嵌入性理论的基础上, 许多学者根据中国的实际情况对嵌入性的概念进行了扩展和延伸, 提出嵌入式自治[2]、嵌入型监管[3]、嵌入式整合[4]、嵌入式治理[5]等理论框架, 并将其用于分析国家与地方关系、国家与社会关系、政党整合、区域合作等问题。

乡村治理一直是中国学界关注与研究的热点, 许多学者也将嵌入性概念运用到对乡村治理的观察与分析中。贺雪峰和仝志辉在乡村调研提出“村庄秩序的生成具有二元性, 一是村庄内生, 二是行政嵌入”[6], 其中, 行政嵌入是指一种由上而下的外部力量的控制或者干预, 其权威则来源于中央政府的授权。为了更好地理解国家权力在乡村社会的运作状况, 国内学者对此进行了深度扩展, 并取得了丰硕的成果。

首先, 对于乡村治理外部“嵌入”的必要性等问题, 许多学者从历史回顾、现实需求和现代国家构建等角度进行了深入的分析。第一, 从传统乡村治理的历史进程来看, 虽然村庄的内生秩序比行政嵌入发生时间更早, 但在国家机器和意识形态的影响下, 行政嵌入力量逐渐获得优势, 内生秩序的力量在这场博弈中败下阵来[7]。陈洪生认为, 在乡村社会“国家权力不可动摇地占据着主角地位, 而民间权威始终是一个配角”[8]。第二, 随着农业经济的市场化和乡村社会的不断转型, 中国的乡村共同体面临瓦解的危机, 呈现出了“从治理性困境到伦理性困境的转换”[9], 为了消除这种不稳定态势, “乡村秩序仍然需要依靠强大的国家机器来维持”[10]。面对税费改革前的乡村治理危机, 赵晓峰认为在“后税费时代保持一个强有力的维持基础性社会秩序的常规性力量, 对于化解潜在的各种乡村治理性危机大有裨益”[11]。第三, 近年来国内学者在探讨国家权力问题时, 开始关注迈克尔·曼的权力二分理论。迈克尔·曼将国家权力按照运作方式的不同分为强制性权力和基础性权力两种:前者是指国家所享有的、不需要与市民社会团体进行日常制度化讨价还价就能实现的自主行动范围, 后者指国家能渗透市民社会, 并在其统治的疆域内有效贯彻政治决策的能力[12](P1-32)。这样的研究理路与观点也被引入到了对乡村基层权力运作的研究之中。吴毅就将乡村社会权力细化为两个层面:一是强制权力, 即相对于乡村社会和农民个体而言, 公共权力拥有不可挑战的权威;二是基础权力, 即指满足乡村社会公共供给和公共服务的那部分公共权力[13], 认为只有以强制性权力作支撑, 基础性权力才可能强大而有力。董磊明则对基础性权力做了细分, 将对乡村社会进行日常管理和服务的能力称为“常规性权力”, 认为“国家必须保持着‘不变’的强有力的常规性治理能力, 才能应对农村基层社会可能出现的‘万变’”[14]。

其次, 对于乡村治理外部“嵌入”的方式和途径等问题, 许多学者也进行了深入解析。徐某某在对中国农村进行长期的观察和思考后指出, 中国的乡土社会之所以能迅速整合, 在相当程度上依靠强大的国家能力的渗透、介入和扩展。对此, 徐某某分别从“政权下乡”[15]“政党下乡”[16]“政策下乡”[17]“法律下乡”[18]“宣传下乡”[19]和“服务下乡”[20]等一系列角度对国家控制性渗透过程和规制性渗透方式进行了分析。此外, 为了提高农村公共产品的供给效率, “项目制”也被引入到乡村治理中, 并引起学者们的广泛关注。陈家建认为, “项目制”作为一种“技术性管理手段”[21], 它在一定程度上超越了科层制, 使上级政府能够通过特殊的渠道更加高效地、直接地与基层政府互动[22]。学者桂华认为, 与税费改革之前相比, 项目制“强化了中央政府意图, 强化了‘自上而下决策机制’”[23]。

既有研究对乡村治理中的政府作为做了较深刻的解读, 但亦有可拓展的空间。第一, 关于农村扶贫治理中国家行为的系统性著作与理论成果较少。由于我国制度性反贫困机制尚未建立, 作为乡村治理重要内容的扶贫工作只能“通过政治程序或公共选择由政府提供”[24], 因而对于扶贫背后的政治逻辑与治理逻辑探讨较少, 仅有部分学者对扶贫开发过程中的“权力、技术、关系与策略”[25]进行了解读。由此, 如何理解与重构政府行为与农村扶贫两者之间的关系, 以提高农村扶贫效率以及适应性等问题的研究和分析还有待进一步深入。第二, 对“干部驻村”制度缺乏深入研究。作为农村扶贫的重要举措之一, “干部驻村”制度将外部人力资源引向农村, 以期改善当地公共产品与公共服务的供给状况。但是整体来看, 除了零星的一些宣传性文章外, 学界对“干部驻村”制度关注不多, 对支撑其生发、维系其存续的社会历史条件与结构性因素等问题, 以及该制度对农村贫困治理的作用和意义等问题探讨较少。为此, 本文以笔者参与调研的C村扶贫开发工作为例, 从“干部驻村”的微观运行机制出发, 探讨嵌入型扶贫模式的基本特征及其形成逻辑, 并试图在此基础上对乡村扶贫治理中的国家与社会关系做进一步的解释与探讨。

二、背景:C村扶贫开发实践历程

C村是闽东南P镇下辖的一个畲族行政村, 该村地貌以山地和丘陵为主, 农业产出效益低, 地理位置偏远, 1984年以前是一个名副其实的“老、少、边、穷”贫困村。1984年6月24日, 《人民日报》头版刊发了一封反映C村畲族自然村贫困状况的来信, 引起全国各地的高度关注。同年9月29日, 中共中央下发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》, 拉开了全国大规模扶贫攻坚的帷幕, C村也因此成为“中国扶贫第一村”。

通过对C村的实地调研和对村干部、村民及市领导的访谈发现, C村这三十多年的扶贫开发并非一帆风顺, 大体经历了三个阶段。第一阶段, C村进行了十年“输血式”就地帮扶。1984年《人民日报》头版刊发了反映C村贫困状况的文章后, 全国各地纷纷寄来各类扶贫物资, 但由于自然环境恶劣及发展后劲不足等原因, C村在短暂脱贫后很快再度返贫。第二阶段, C村开始经历十年“换血式”整村搬迁。1995年, N市率先响应XX省开发式搬迁的号召, 对C村实施了整村搬迁工程。C村畲族群众虽经造福工程搬迁下山, 但由于当时社会风气较差, 畲汉两族关系僵化, 使基础设施的优化和搬迁扶贫的效果没有得到有效发挥, 扶贫收效甚微。第三阶段, 2004年C村开始进行“造血式”的旅游开发。通过省级扶贫的整村推进帮扶、部门挂点、专项资金扶持、社会捐助等形式, C村完善水、电、路、学校等基础设施;同时, 依托旅游资源, C村大力发展旅游服务业, 村民脱贫成效显著。

从十年“输血”帮扶到十年“换血”搬迁, 再到十年“造血”旅游开发, 如今C村的扶贫工作进展和民生改善再次引起全国关注。2015年1月29日, 习近平在国家民委《民族工作简报》第6期“‘中国扶贫开发第一村’福建N市C村各族群众全面迈入小康生活”一文上批示, 使得C村再一次吸引了全国的关注。

三、嵌入型扶贫模式的形成:路径选择与成效透视

(一) 干部驻村:C村扶贫发展的路径选择

C村作为“中国扶贫第一村”, 从来不缺少媒体的关注, 政府扶贫项目和资金等也都能顺利进村。然而, 由于管理的低效和监督的缺失, 这些项目和资金没有得到充分的利用和良好的运转, 从而影响到C村脱贫的整体进程。2004年, 为了增强薄弱村自我“造血”功能, 提升其可持续发展能力, XX省以三年为周期, 采取“干部驻村”的方式, 对省级重点村开展“整村推进”扶贫开发工作。2011年, C村成为第三批“整村推进”扶贫重点村, 获得**_*挂村帮扶并派出干部Y担任C村党组织“第一书记”, 主要通过“部门挂钩、干部驻村、资金捆绑”等形式对C村进行扶贫建设, 以充分发挥驻村干部在政策、物资、信息和技术等方面的优势, 加快了贫困村脱贫致富的步伐。C村正是利用这一转机, 在驻村干部Y的带领下突破薄弱环节, 发挥资源优势, 走出了一条脱贫致富小康路。

首先, “干部驻村”制度有效整合了扶贫资源。C村在以往扶贫开发历程中由于缺乏有效管理, 导致许多扶贫项目和扶贫资金使用效率不佳, 挫伤了村民脱贫致富的积极性。

2011年开始, 驻村干部Y书记在挂靠部门的支持下, 整合各项扶贫资金和扶贫资源, 实施造血工程, 因地制宜地进行生产项目的开发, 发展珍稀苗木、名优果蔬、淡水养殖等近10项特色产业。同时, 经多方协调, 对全村低压线路进行改造, 建设了金融服务网络、数字化电信和电视网络等。此外, 驻村干部Y积极动员社会力量, 开展多项民生工程项目, 使村民得到了实惠, 还形成了长效致富效益。驻村干部的到来, 不仅提高了找项目、拉资源的能力, 还使国家的扶贫资金得到了高效利用, 增强了上级对C村脱贫致富的信心。

其次, “干部驻村”制度有效激活了基层组织建设。C村在P镇地理位置非常优越, 但之前由于村两委班子建设薄弱, 干群关系不和, 村内派系林立, 使得上级部门不敢将一些项目放在C村, 因而错过了许多扶贫开发的好机会。

驻村干部Y通过加强组织建设把村干部及村民凝聚起来, 如每月定期召开“两委”会议, 组织学习有关农村政策规定, 及时传达上级党委指示精神, 研究制定各项制度, 组织外出考察学习。通过加强组织建设, 不仅提升了村两委整体素质和能力, 改变了之前村委部分同志责任心不强、事不关己高高挂起的状况, 增强了村级班子开拓创新意识, 缓和了之前紧张的干群关系, 增进了村民之间的团结。

最后, “干部驻村”制度有效改善了当地民风。最初外部送钱送物的“输血”式扶贫使不少C村村民产生了“等、靠、要”的心理和期望, 同时, 村内迷信盛行、宗族势力横行, 打架斗殴、赌博等情况时有发生, 导致扶贫工作收效甚微。而“干部驻村”制度的实施, 让C村的民风得到很大的改善。一方面, 驻村干部Y作为外力帮扶的主体, 能公平地处理当地村民的矛盾纠纷, 其“官方”的身份也容易获得村民的信任, 具有很强的凝聚力。另一方面, 驻村干部Y带领村两委将经济扶贫与文化扶贫有机结合起来, 完善了村广播、农民书屋和农民健身活动场所, 改善了小学的办学条件, 丰富了村民的精神文化生活, 引导村民践行民族团结等新风尚, 增强了村民的自豪感和认同感。

可以说, 正是依靠“干部驻村”制度的介入, 通过整合乡村的扶贫资源, 激活基层组织建设, 改善当地民风等行动, 才奠定了C村后续强劲发展的基础。驻村干部Y也因为在C村三年的踏实工作, 赢得了各级党委、政府和当地干部群众的广泛赞誉。2014年1月15日, N市授予C村Y书记“第三批省市下派驻村任职党员干部个人二等功”, 以表彰他带领全村在村容村貌、生产发展、扶贫开发等方面取得的显著成绩。离任之时, C村村民送给Y书记一面“最美村官”锦旗, 以表达他们最淳朴、最真挚的感谢之情。现在, 新一轮领导干部“挂钩帮扶”活动已经在C村展开, 可以预见, C村“生态立村、旅游富村”的脱贫致富小康路将会越走越宽。

(二) 外生力量与资源动员:“干部驻村”的成效透视

与之前C村的扶贫开发模式相比, “干部驻村”扶贫有效化解了该村贫困治理的困境, 推动了驻点村经济社会的全面发展。究其原因是驻村干部这“一根针”带动了上面的“千条线”, 同时, 挂钩帮扶单位多方面支持和相关政策倾斜的共同作用, 使C村扶贫治理成效显著。

首先, 驻村干部“穿针引线”。进入新世纪以来, 中央连续多年出台“中央一号文件”, 通过取消农业税和项目进村等政策不断推动“三农问题”的解决。然而从现实情况看, 这些惠农政策和贫困治理模式在C村前二十年的发展中出现了“‘最后一公里’难题”[26], 并没有取得预期效果, 或者仅仅取得了短期效果, 很快C村又陷入新一轮的扶贫困境。XX省“干部驻村”活动的开展正是解决以上困难的切入点, 其“高位嫁接、重心下移”的扶贫策略发挥了巨大作用。即将上级需要贯彻的工作———“千条线”, 用驻村干部这“一根针”串起来, 解决了上级任务如何落到实处、基层组织如何建设、农村经济如何发展、干部思想作风如何转变、干群关系如何密切、农村精神文明如何提升等现实治理难题, 同时充分带动上面“千条线”为农村扶贫工作服务, 形成一体化运作体系, 从而有效促进了C村的脱贫解困。

其次, 上级政府的高度重视。C村的发展除了驻村干部心系百姓的无私奉献外, 更多的是得到了市委、市政府的高度重视以及驻村干部所挂靠的**_*的大力支持。

省民宗厅不仅发动多方力量支持C村的发展建设, 厅领导还多次来C村看望驻村干部, 关心驻村干部的工作和生活, 这些都为C村的发展起到了“保驾护航”的作用。通过翻阅C村的相关档案, 多份资料记录了省民宗厅领导调研驻村帮扶工作并看望慰问驻村干部的情况。

最后, 政策倾斜。C村除了在人员配备、项目资金上得到了相关支持外, 从2011年开始, C村多次获得示范项目和荣誉称号 (见表1) 。示范点和示范项目是我国在经济社会发展中树立典型、实施一定倾斜政策的治理手段, 不仅“是一种中国式政策执行的核心机制, 也是国家改造社会的温和手法”[27]。可以说, 这些示范点和示范项目的获得为加快C村扶贫建设奠定了政策基础, 更为其未来发展注入了一针催化剂。特别是2015年, C村的扶贫开发工作得到习近平等中央领导同志的专门批示, 其扶贫开发建设由此步入“快车道”。

表1 C村示范项目及荣誉称号

四、嵌入型乡村扶贫模式的理解:实践特点与发生机理

(一) C村嵌入型扶贫模式的实践特点

通过对“干部驻村”的成效透析可以发现, C村的扶贫模式是一种偏重国家政.和府主导、注重外力帮扶的乡村扶贫发展机制。从C村扶贫治理的实际运作过程来看, 其嵌入型扶贫模式具有以下特征。

首先, 从工作性质来看, C村嵌入型扶贫模式是国家介入乡村治理的一种表现。这可以从驻村干部的“官方色彩”看出来。该模式通过一定的“政府强度”实现了较高的治理绩效, 不仅顺利实施各种制度安排, 有效激活了乡村经济, 还缓解了随之可能产生的各种政治和社会压力, 实现了农村公共事务管理的制度创新以及农村公共物品供给的制度完善, 具有积极的公共管理价值[28]。

我国扶贫工作从对连片贫困区的帮扶, 到对重点县的大力扶持, 再到对扶贫工作重点村的强调, 其扶贫战略与瞄准单位是不断下沉和缩小的, 而在这个过程中国家所拥有的主动性、能动性和可控性都在不断增强。C村作为“中国扶贫第一村”, 隐喻着国家在场的效应;同时, C村从十年“输血”帮扶, 到十年“换血”搬迁, 再到十年“造血”旅游开发的历程也深深地打上了国家意志的烙印。可以说, C村“干部驻村”制度体现了国家力量对乡村社会的嵌入, 通过其掌握的体制内资源来弥补扶贫治理中村民自治的缺失。

其次, 从工作方法来看, C村嵌入型扶贫模式属于运动式治理方法。这一特征突出地体现在驻村干部的组织、领导、管理、协调、考核及其机构设置等方面, 是在目标管理责任制框架下所进行的一种治理实践。具体来说, 即是通过对省直各部门的动员, 与各联村单位明确工作任务、确定目标责任、实施奖惩激励和设置组织机构等措施, 集中力量短时间内、大规模、有组织地消灭贫困的一种努力。

作为政府运用得比较成熟的一种经验手段, 运动式治理是“基层政权在专制性权力丧失、基础性权力又尚未确立、行政运作缺乏充沛资源”[29]情境之下做出的权宜性行为选择。C村经过前二十多年的发展, 虽然有许多有利于促进本村扶贫发展的资源进村, 但是, 其并未能从根本上改变资源配置不合理的状态, 也没有建立起一套制度性的配置机制, 这些都是抑制C村扶贫治理能力提高的瓶颈问题。当年, XX省确定包括C村在内的两百多个村为“整村推进”扶贫开发重点村, 从省直机关和中央驻闽单位选派优秀干部到扶贫重点村担任第一书记, 并捆绑部分资金, 专项用于重点村建设, 这在一定程度上是想借助于运动式治理的方式, 短时期、大规模地解决一些难题和问题, 为制度建设与制度化发展赢得时间和空间。在此期间, C村通过领导干部挂钩帮扶, 运用党政.和府的权威, 援引到各方资金2250多万元, 招商引资3000多万元, 为其脱贫奠定了资金基础。尽管以上活动带有运动式扶贫的性质, 但在客观上为扶贫提供了所需的资金, 为解决扶贫中面临的各类问题奠定了物质基础。

最后, 从工作时间来看, C村嵌入型扶贫模式具有十分明显的时效性。这一特征通常是指在一定时期内, 完成上级组织规定的政治任务和经济、社会目标, 不论任务的复杂程度和重要性如何, 一般都有较为明确的时间限制。笔者查阅了当地“干部驻村”的相关文件, 发现对驻村干部的工作任务、目标、时间进度等规定在各级包村文件中均有体现, 且都作出了详细而具体的规定。

(二) C村嵌入型扶贫模式的发生机理

“干部驻村”作为国家直接介入乡村扶贫治理的常态化工作机制, 近些年在全国各地都得以顺利实施, 尤其是政府将“干部驻村”与“新农村建设”联系起来后, 这项工作机制就更加趋于制度化、规范化。因此, 探讨以C村为代表的嵌入型扶贫模式的发生机理, 理解诱发形成该模式的社会基 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 大的发展责任。同样, 在那些地域辽阔而且具有高度文化多样性的国家之中, 政府也被视为促进发展的唯一工具。无论是在国家的、地区的抑或地方的层面, 政府都是一个重要的力量, 可以推动良性的农村发展, 支持民众维持生计。”[33](P145-146)

当然, 这种嵌入型扶贫模式由于对国家权威和资源存在较大依赖性, 稳定性的不足使村庄扶贫成果具有一定的脆弱性。而且, 由于外部力量的“嵌入”, 一定程度上取代了原有村领导集体, 甚至主导乡村社会的发展态势, 容易压制村庄内生性, 长远来看并不利于乡村自主性的生长。因此, 作为破解当下乡村扶贫治理的重要探索之一, 嵌入型扶贫模式还存在一些需要改善的地方和值得进一步探索的问题。例如, 如何使这种国家政.和府力量在扶贫领域短期内带来的良性改变长期化和可持续?如何挖掘乡村自身的人力资源, 形成健全和稳定的干部队伍选拔机制?如何培养具有自主性的乡村社会组织?如何加强现有扶贫治理机制的制度化?如何激发村民参与的积极性, 以增强其在乡村扶贫治理中的主体性?笔者期待通过对以上问题的探讨和剖析来改革与完善这种模式, 以超越“梅佐乔诺陷阱”。

作者：袁立超 王三秀

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