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我国简政放权改革中基层政府的事权承接困境及相关域外经验

提要：十八大以来党中央和国务院部署推进简政放权改革，在各级政府逐步下放事权过程中基层政府出现承接能力不足的现象。与我国基层政府的事权承接困境相似，英美等国也面临基层治理能力不足的问题，并已系统建立上级政府帮助下级政府提高专业知识水平和行政管理能力的培训机制。事权承接能力背后更为长期的问题是央地关系的持续优化，各级政府应在借鉴国际经验的基础上树立对下级政府的“服务意识”，强化针对基层政府的业务指导和管理能力培训系统。

　　关键词：简政放权? 央地关系? 基层治理

　　作者：付宇程，法学博士，中国社***政治学研究所助理研究员。

　　一、引言

　　十八大以来，党中央和国务院着力推进以转变政府职能为核心的行政体制改革，简政放权成为此轮行政体制改革的“先手棋”。[1]十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中指出，要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能转变。[2]十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，进一步强调要优化政府机构设置和职能配置，深入推进简政放权。[3]在历次中央会议的部署下，简政放权改革成为国家治理体系和治理能力现代化建设背景下党中央和国务院转变政府职能、建设人民满意的服务型政府的重要举措之一。李克强总理2015年曾专门召开在全国推进简政放权工作的电视电话会议强调该项改革措施对我国当前经济社会发展的重要性：“长期以来，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，重审批、轻监管，不仅抑制经济发展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐败。推进简政放权、放管结合，就是解决这些突出矛盾和问题的关键一招”。

　　简政放权改革的本质是重新调整政府和市场以及不同层级政府部门之间的关系。“简政”的目的是取消不必要的行政审批和行政许可事项，使市场在资源配置中起决定性作用。“放权”的目的是最大限度将事权下放到贴近群众诉求和基层经济社会情况的地方政府机构，以提供符合市场和群众需求的政务服务。在简政放权改革中，为了最大化释放经济发展活力，上级政府将行政许可及审批权限逐级下放，许多原先由上级政府行使的事权现在直接交给基层政府行使。

　　经过中央连续几年的稳步推进，简政放权改革取得显著成效。世界银行发布的全球营商环境报告显示，2013年启动简政放权改革时我国的营商环境在全球近190个经济体中排名第91位[5]，而截止到2018年底我国营商环境排名第46位[6]，首次进入全球前50位。但是，改革取得明显成效的同时也暴露出不少亟待解决的问题，其中比较突出的一点是基层政府的事权承接能力问题。作为一个幅员辽阔的大国，我国长期以来在行政管理技术手段和行政管理人员资源配置中存在差异化问题。基层政府在行政管理能力、社会治理水平、可支配财政资金以及工作人员文化水平和业务素质等方面要远远弱于中央政府和省级政府，因而在改革实践中面临无法有效承接下放事权的困境。事权承接困境造成两方面的消极后果：一方面，上级政府将权力下放，下级政府却没有能力承接，形成地方治理中的“权力真空” [7]和管理混乱局面。另一方面，下级政府承接能力不足为上级政府“部门利益保护”提供了理由，从而导致“权力截留”[8]，主要是指上级政府遇到不愿意放手的权力便以下级政府“承接能力不足”为由进行截留，从而阻滞了简政放权的改革进度。

基层政府对于下放事权承接能力不足的现象必须得到改善。一方面，中央大力推行简政放权改革是魄力和决心之举，也是我国建设现代化治理体系和治理能力的重要举措，基层政府事权承接能力不足不应该成为简政放权改革的阻碍 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 据及程序等进行了清晰划分。权力清单的制定在一定程度上保护了下级政府的事权空间，防止上级政府对下级事权的随意干涉。但是，上级政府如果缺乏服务意识，权力清单也可能成为上下级政府间权力竞争或推诿的工具。上级政府可能将其认为“有利可图”的权力留在自己的清单上，将“费力不讨好”的权力从本级政府的清单中排除，下放给下级政府。因此，简政放权改革的持续深入必然要求上级政府牢固树立帮助下级政府提高公共行政能力的服务意识，使得高层级政府专注于宏观调控、政策法规的制定以及对下级政府的培训指导监督，基层政府则成为真正有能力高效处理具体行政管理事务的政策执行机构，从而在长远意义上形成分工明确、良性互动的府际关系。

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