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再谈片区综合开发项目投建模式

一、片区综合开发项目概况

从XX卓远近两年接触的片区综合开发项目来看，片区综合开发项目普遍表现出投资额大、合作周期长、参与主体众多、子项目多而杂以及项目合作边界不确定、涉地性等特点，其项目需求与项目特点相对应，集中表现出以下共性：

于政府方某某，合法合规运作是贯穿于模式选择、投资人确定、项目付费等项目实施全过程的风险承担底线，由于10%红线的限制对“PPP模式之外的投建模式创新”有着较大需求，且期望项目能封闭运作、实现资金自平衡。

于投资方某某，整个合作期内的资金筹措、回笼路径及介入项目并合法获得排他性的开发主体身份均是重点和难点，加之由于项目介入时点较为前期，项目合作边界变更风险较高，初期投的资金来源及风险控制至关重要。

从政策环境来看，自2007年土地出让实行彻底的“收支两条线”，片区综合开发项目实行封闭运作的土地出让收入均需通过“政府性基金预算”的口子得以安排，且自2016年发展至今，中央层面在土地储备的筹资方式、资金来源渠道等方面进一步加以规范，在此期间，PPP模式的相关政策也对PPP项目内涉及的土地供应、土地收益处置等实操中存在的问题进行大力度纠偏，尤其是2019年发布的财金〔2019〕10号文，明确新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出，这对于主要依靠政府性基金预算（土地出让收入）进行资平.金衡的PPP项目来说，无疑是一个前所未有的严峻考验。

二、可行投建模式分析

以现有政策及实操情况来看，片区综合开发项目投建模式主要有PPP、项目法人招标、ABO等三种模式。

（一）PPP模式

从2014年推行至今，PPP模式在国内已实行五六年时间，各方对模式本身的流程及设计要点等较为熟悉，本文对此不进行深入分析，主要以PPP模式实施片区综合开发项目的难点出发进行分析。

政策环境方面，规范性政策密集出台，中央层面对PPP项目运作的规范化要求更高且监管趋严，在合规风险把控方面须非常慎重，存在较大的政策变更风险，参与各方对PPP模式的稳定性存疑。

财承论证方面，区域综合开发项目投资额一般都非常巨大，如项目整体以PPP模式推进，则需考虑是否会因受限于“一般公共预算10%红线”规定而无法通过财政承受能力论证或可能会过度挤压财承空间。

项目要求方面，因片区综合开发项目同时包含公益性、准公益性以及经营性项目，涉及各类项目的打捆、包装，按照财金〔2019〕10号文，对于组合、包装类项目，使用者付费比例不得低于10%。

项目回报机制，财金10号文出台后，新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，这对于主要依靠政府性基金预算进行资平.金衡的片区综合开发项目来说，基本已被排除在PPP模式之外。

（二）项目法人招标模式

1、模式设计要点

所谓“项目法人招标模式”，主要考虑前期先行确定目标片区综合开发投资人的主体身份，综合开发投资人按要求成立***作为项目整体运作的项目法人，在符合片区总体规划的前提下，***属行业、项目特点及开发时序等因素，将本项目项下各子项目进行分类、分区、打包处理，分阶段逐步开发、安排资金投入，并将相关投资计划及安排提前提交政府方某某，项目法人按照经审批的开发时序逐步对各子项目再行发包并组织具体实施。具体模式设计见下图。

图1 项目法人招标模式示意图

2、主要亮点及局限性

实际上，项目法人招标模式在具体运作模式上与PPP模式并无本质区别，主要在招标定性方面，以“项目法人”名义招标，从而为规避PPP模式存在的各项难点提供了一个可探索、可尝试的路径。 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 ”故地方政府专项债能否用于土地储备还有待商榷。

注2：根据财金〔2019〕10号文，新签约PPP项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

该模式在一定程度上满足了政府方对项目各环节进行分别控制以降低整体风险的目的，但也存在各环节由不同投资人负责而造成的项目割裂问题，而且考虑到此类项目一般较为前期，需要投资人提前介入参与项目前期规划设计，***，协助政府进行各子项目的识别、分类及整理，由于各子项目的规划、设计、具体模式定性节点与投资开发主体招采节点一般均存在较大的“时间差”，因此在项目投资开发主体招采阶段无法完全梳理、“量化”所有子项目。

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