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《国家职业教育改革实施方案》实施问题

总结与建议

2019年1月24日，国务院正式发布《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》是贯彻落实党的十九大报告精神的细化产物，是进一步落实全国教育大会精神、深化国家教育体制机制以及中国教育现代化面向2035等教育政策在职业教育领域的重要篇章，是进一步办好新时代职业教育的战略部署和行动指南。与以往相比，本次《方案》改革力度大，直面问题要害，并针对职业教育内外部改革的关键问题提出战略性解决方案，凸显党中央、国务院对推进新时期中国职业教育高质量发展的重视和决心。

一、职业教育发展迎来新的春天

在党中央、国务院的统一领导部署下，国务院各部委协同配合，推进《方案》各项工作落地生根。《方案》实施一年来，现代职业教育发展迎来新的春天，具体体现在以下几点：

1.职业教育发展进入“新时代”。《方案》开宗明义指出，职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。职业教育作为类型教育上升为国家战略高度，使得党和国家关于“把职业教育摆在教育改革创和.新经济社会发展更加突出的位置”的指示落到了实处，对于职业教育发展具有划时代的意义。随着高职扩招百万、双高建设、1+X证书制度试点、职业技能提升行动、产教融合型企业、三教改革等一系列政策文件的出台，基本覆盖了《方案》涉及的政策领域，集中释放了一批含金量高的政策红利，初步实现了职业教育大改革大发展的龙头舞起来、项目动起来、力量聚起来的良好局面。

2.职业教育改革承担“新使命”。《方案》指出，职业教育为我国经济社会发展提供了有力的人才和智力支撑。随着我国进入新的发展阶段，职业教育对于优化产业技术技能人才结构，提升产业技术技能人才质量，助推产业升级和经济结构，具有十分重要的意义。随着《方案》以及配套政策的出台，以“双高”建设为载体，对接产业集群，建设高水平技术技能人才培养高地和高水平技术技能创新服务平台，强有力的支撑了国家、地方产业转型、升级对技术技能人才的需求。此外，伴随“一带一路”建设的“国际列车”不断加速前行，越来越多的中国企业走出国门寻求更加广阔的发展空间。职业教育作为企业的天然同盟者，需要在“助企成行”的同时不断谋求“与企同行”，通过走出去办学培养本土技术技能人才，为服务国家“一带一路”建设和国际产能合作铺路架桥。欣喜地看到，越来越多的职业院校通过在海外建设应用技术大学、海外分院、海外培训基地等模式，服务中国且走出去。

3.职业教育创新需要“新思维”。《方案》凸显职业教育跨界、开放、复杂、多样的类型特征，体现了国务院统筹、多部门齐抓共管的特点。同时提出了职业教育的“三个转变”：由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变；由追求规模扩张向提高质量转变；由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变。面对职业教育发展的新要求，需要职业教育战线摒弃守旧思想，大胆创新，突破藩篱，真正实现职业教育的创新发展。《方案》公布以来，越来越多的地方政府直面职业教育现实问题，出台实招硬招，遴选产教融合型企业，对企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励；出台实施方案，鼓励校企股份制、混合所有制办学。

二、职业教育面临的困难、问题及解决建议

《方案》的出台为职业教育战线改革发展带来 “强心剂”、“助推器”和“润滑剂”的作用。但我们不得不承认，《方案》仅仅出台一年，职业教育面临的诸多问题还未得到实质性解决，需要职业教育战线同仁携手解决。具体体现在以下几点：

1.职业教育办学模式由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变存在困难

《方案》指出：经过5-10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变。

现存困难：国家现有制度与政策、学校管理者思维、教师意愿与能力等多方面的原因，制约“参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”这场职业教育大革命顺利完成。

解决建议：国家出台相关政策，制定考核地方教育主管部门的标准、依据和指标。

2.鼓励企业参与举办各类职业教育的配套政策“不健全、不公平”问题

《方案指出》：扶持鼓励企业和社会力量参与举办各类职业教育。

现存问题：按照国家职业院校设置标准，企业建设一所职业院校前期需要投入大量资金，进行校园基础设施建设、师资队伍建设、实验实训环境建设等。虽然国家出台了《民办教育促进法》，要求民办学校与公办学校享有同等的法律地位。但这种同等待遇并没有得到有效落实。企业举办的职业院校（甚至国有企业举办的职业院校，比如平煤集团出资建立的XX工业职业***）并不能享受同等的生均拨款政策，不能参与国家各类项目申报（比如示范校、骨干校、优质校、双高校）。在目前职业教育巨大生源危机的背景下，相当一部分的民办职业院校（高职、中职）生存举步维艰。而民办职业院校为获得更好的生存环境，要么压缩办学经费投入，很难满足高质量的教学质量，导致办学水平进一步降低；要么申请升格本科院校，进入另一条“跑道”。

解决建议：落实《民办教育促进法》，保障民办职业院校与公办职业院校享有同等法律地位；建立民办职业院校办学实力公开制度，促使民办职业院校正常的教学经费投入；对于办学规范、水平高的民办职业院校，国家给予一定的奖励扶持。

3.企业，特别是行业龙头企业对于深度校企合作的积极性不高

《方案》指出: 深化产教融合、校企合作，育训结合，健全多元化办学格局，推动企业深度参与协同育人。推动校企全面加强深度合作。

现存问题：

职业院校“甲方”思维严重，在校企合作过程中对企业提出大量超过企业责任范围的要求。

相当一部分职业院校推脱“育人”职责，将全流程人才培养全部推给企业，导致企业在校企合作过程中交付成本过高。

职业院校师资的工程实践能力与技术创新服务能力不足，导致一些企业，特别是行业龙头企业与职业院校合作意愿不高。

部分院校校企合作鱼龙混杂，企业良莠不齐，恶性竞争，导致校企合作的劣币驱逐良币。

解决建议：

出台相关政策，规范校企合作模式，明确“双主体”育人责任，而非企业或者学校的“单某某”育人。

打铁还需自身硬，强化职业院校的人才培养能力和技术服务能力，增强对企业，特别是行业龙头企业的吸引力。

规范校企XX市场。实行负面清单等制度，形成良性的校企XX市场秩序。

4. 职业教育国家“学分银行”建设的问题

《方案》指出：加快推进职业教育国家“学分银行”建设，从2019年开始，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换。有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，为技术技能人才持续成长拓宽通道。

存在问题：

问题之一:由于学分项目安排、项目学分规定、学分互认与替代、学分折算、学分转换等相关政策设计必然存在的价值取向问题，学分政策和制度运行过程中可能出现模糊职业技能等级证书独立性、权威性或淡化职业技能等级证书严肃性、重要性的风险。

解决建议：

建议“学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换”工作充分考虑“学分项目的安排”、“项目学分的规定”、“学分互认与替代”三项基础性政策的制定。防范学历证书和职业技能等级证书贯通互认的风险。

5.“学历证书+职业技能等级证书”制度的问题

《方案》指出：启动1+X证书制度试点工作。鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书。

现存问题：国务院出台1+X证书制度与人大《职业教育法》“双证书”制度之间关系的衔接处理；1+X证书试点与国家资历框架体系的关系；职业技能等级证书含金量与培训评价组织认定标准问题。

解决建议：

妥善处理1+X证书制度与“双证书”制度关系。明确公布1+X证书制度与职业资格证书制度的异同。

国家资历框架体系应包括学历、职称、职业技能三个子体系。职业技能子体系包括三类评价:准入类职业资格、水平评价类职业技能等级、企业自评类职业技能等级。应对真正的“X证书制度”应该涉及三类评价和三类管理：准入类职业资格评价：这类评价由政府严格监管。水平评价类职业技能等级评价：这类评价由政府牵头制定评价标准;政府实行备案、目录管理和信用管理;评价主体依据评价标准实施评价;政府按规定给予政策资金支持。企业自评类职业技能等级评价：这类评价实行“谁需要，谁评价，谁发证，谁兑现待遇”的办法。政府可给予一定政策资金支持，不纳入政府服务管理体系，同时须依法律法规接受政府监管。

严格职业培训评价组织的标准。原则上，培训评价组织应为某一行业领域的领军企业，只有领军企业才有上下游的产业生态，发放的 证书方能得到行业内的认可，保障了职业技能等级证书的含金量。因此，需要严格职业培训评价组织审批标准，同时建立负面清单制度，对于在职业培训、评价过程中，违规操作的企业采取“一票否决”制度。

6.“双师型”教师定义不到位、不清晰

《方案》指出：“双师型”教师(同时具备理论教学和实践教学能力的教师)占专业课教师总数超过一半。

现存困难:目前对“双师型”的认定标准不清晰，不到位，可能影响改革的质量；缺乏“双师型”教师的激励政策，导致一线教师发展意愿不高；缺乏“双师型”教师的淘汰机制，导致师资能力更新压力不高。

解决建议：研究出台“双师型”教师认定标准；建立“双师型”教师激励机制，从支撑评定、岗位工资、课时报酬等方面进行倾斜；建立“双师型”教师淘汰机制，而非终身制，比如每3年或5年重新评定一次。

三、东软作为企业主体办学典型案例的成效和经验

1991年东软创立于中国东北大学“计算机网络工程研究室”，经过近30年的发展，东软是中国第一家上市***，成为了中国数字经济领域的领军企业。

作为中国最大的IT解决方案与服务提供商、第一家上市的***，东软在自身快速发展过程中深刻认识到高校人才培养与IT产业人才需求之间的差距，这种差距成为制约中国IT产业发展的最关键因素，也催生了东软开创教育事业的梦想。

东软2000年起，先后创办了XX东软***、XX***、广东***三所大学，在教育服务梦想的试验田中，过去十九年里取得一次次得突破：

35所示范性软件职业***，院长联席会主席单位；

2005年荣获国家教学成果奖一等奖，首开中国民办高校先河；

2个全国首批：99所深化创新教育改革示范高校，50所创新创业典型经验高校；

全国第三批高校实践育人创新创业基地，

科技部火炬中心众创空间，2018中国百家特色空间；

全国第三批高校实践育人创新创业基地；

SAP全球高校“种子计划”中国第9所院校，唯一的民办院校；

2019年，计算机科学与技术专业、软件工程专业和数字媒体技术专业被评为国家级一流本科专业建设点。

四、东软企业主体办学成功的背后原因总结

1. 与生俱来的产教融合、校企合作体制机制

东软创办于大学，又在企业发展中孵化出大学，拥有与生俱来的产教融合、校企合作体制机制。东软运用产业新理论、新技术、新工具、新产品、新应用再造教育教学内容，以适应新一轮工业革命催生的新产品、新技术、新业态；学校成为东软及其合作伙伴间技术交流与推广的平台，并为IT企业、软件园区提供急需的应用型人才和科技开发等服务。

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2.政策文件支持

我国《民办教育促进法》明确规定民办与公办学校具有同等法律地位；

《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010－2020年)》提出要“支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”。

五、整理东软经验，总结企业主体办学存在的困境

1.政策制度问题

在政府资助民办教育发展上，除了少数的优惠政策外几乎没有向办高校提供政府资助，没有达到制度化和组织化。

金融机构对民办高校的银行贷款政策不同于公办高校，导致学生助学贷款政策也很难得到落实。

2.经费问题

2.1前期经费投入高

企业办学需要自己购买学校用地，进行基础建设，前期投入经费高，回报周期长，让很多龙头企业望而却步。

2.2办学经费来源单一

办学经费来源单一，学费远高于公办学校学费，这种主要依靠学生的学费和出资人的以学养学的模式容易造成经费短缺的瓶颈。

资金的短缺对民办高校的发展造成了很大的影响，学校的硬件设施不完善，没有档次，没有规模，无法吸引更高水平的授课教师，教学质量也很难保障，这些问题阻碍着民办高校的发展和壮大。

3.社会认知

相比于知名公办院校，民办院校在社会认可程度还有很大差距，学生家长更愿意孩子去国有公办校学习。

六、推动更多行业企业、特别是龙头企业成为办学主体的改革意见建议

1.政府购买教育券

由于企业办学学费费用过高，学生更愿意选择低学费的公办院校。政府通过给报考学生发放教育券，教育券可以减免部分民办学校学费，这部分经费由政府提供补贴，学生可以好的在公办和民办学校中选择合适的大学。

2.企业办学条件公开

企业办学条件信息公开透明，并保持动态更新，接受社会舆论监督。

3.负面清单制

建立《企业办学负面清单》，内容包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，规范企业办学行为。

4.鼓励多种形式，联合办学

在企业进行办学的过程当中，由于建设一所职业院校所需资金金额较大，通过企业联合多个办学主体共同办学解决这个问题，充分调动社会力量参与到办学事业之中来，形成股份制以及混合所有制职业院校。

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1. 《国家职业教育改革实施方案》学习体会
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4. 教育部等四部门关于印发《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》的通知
5. XX省职业教育改革实施方案
6. 【.07.25】**_*等七部门关于印发XX省职业教育改革工作方案的通知
7. 国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知-职教20条
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9. 找准发展中国特色学徒制的关键点
10. 教职成〔〕12号 教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见
11. 国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知
12. 国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知
13. 扶贫好项目实施方案：多肉，特别好养又赚钱
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15. 幼儿园消防演练实施方案
16. 国家职业教育改革实施方案职教20条
17. 1_关于申办中等职业技术学校的可行性论证

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