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如何突破PPP融资困局

导读：当前，PPP如火如荼，财政部入库项目已超过10万某某，加之省市级PPP项目库入库项目，规模预计至少30万某某以上。与政府的“热情”形成鲜明对比的是，民间对PPP的态度“冷淡”，民营资本参与PPP项目屈指可数（数量可能不少，但总金额占比很少）；即便具有国有背景的施工企业饶有兴趣，到目前为止，PPP项目落地率（签约率）也不足5%（目前签约率仅为4.8%）。究其原因，PPP融资难是不争的事实，但融资难只是表象，深层次的原因是多方面的。本文试图分析民营资本、（国有）工程资本和金融资本对PPP项目融资（投资）的困局及其原因，探讨相应的解决之道。

一、民营资本的投融资困局

民营资本参与PPP项目的顾虑和困局，很多文章已经分析的很全面了。例如管某某教授的《民营资本参与PPP的现状、问题与对策》，总结了十大障碍，包括主管机构交叉重叠、PPP上位法未建立、中西部市县财政预算有限、政府契约意识淡薄、营改增后税负困局、收益率偏低、民企融资困难，等等。这些问题部分是PPP全局性和共性的，无论民企还是国企都面临；有些则是民企单独面临的问题。从本文的重点——投融资角度讲，民营资本参与PPP的困局，主要有：

1、融资困难，融资成本高。相较于国有企业，民营企业融资更为困难，融资成本更高。原因是国有企业具有先天的融资优势，金融机构为国有企业融资，不会有“终极风险”的顾虑，即使国企违约或破产，一般也会有其他方式补偿或化解；而为民营企业融资则不同。融资难，融资成本高，已经造成了PPP领域国有企业对民营企业的挤出效应。

2、投资回报率限制。相较于国有企业，民营企业更看重投资回报率，原因是民营企业融资成本高，使得其投资回报率必须高于国有企业，才能取得相当的投资利润；此外，民营企业一般也愿意承受比国企更高的风险，以期获得更高的回报。

3、资产流动性差，民营资本担心被“套牢”。PPP项目多为基础设施建设项目，期限长，经营现金流少，资产难以证券化，流动性差，因此，民营企业投入后难以退出或变现，担心巨额投入被“套牢”。

4、法律权益保障不足。众所周知，当前PPP法律制度建设不足，现有大部分制度为国务院部门规章、政府政策级别，位阶都很低，这些文件***法、税法、招投标法等高位阶的法律相冲突的时候，都得让位，这对社会资本权益的保障非常不利；另一方面，没有上位法对社会资本的权益保护，民营资本顾虑重重：如果政府方某某，民营资本权益没有法律对其提供保障，能够借助的救济渠道也十分有限（尚不明确是行政诉讼还是民事诉讼），且立案难、执行难，也使得救济效果不能被民营资本所期待。

二、工程资本的投融资困局

当前参与PPP项目的社会资本，多为工程资本，即各类施工企业。工程资本参与PPP的目的，是通过投资人身份锁定工程项目，赚取施工利润，其与国家期望的真正的社会资本有一定差异：国家推行PPP的初衷，是希望通过政府与社会资本在发挥各自优势的基础上，通过公共设施供给侧结构性改革，既解决政府投资方面的资金压力，控制地方政府债务扩张，又发挥社会资本资金和专业管理能力方面的优势，还为民间社会资本找到稳定投资的“出口”。社会资本的责任不仅是“B”——建设，更主要的是“O”——经营和管理。但如前所述，由于民营资本参与PPP的众多顾虑，目前参与PPP项目的社会资本主要还是国企施工企业，而这些工程资本的优势主要在“B”，目的是赚取施工利润，对“O”兴趣索然。

国有工程资本，主要是各类大型施工企业，例如中建、中铁、中铁建、中交、中冶，等等。国有工程资本多为已上市的大型***，即便没有上市，由于其规模和国有背景，财务管理制度也较为严格。

因此，工程资本参与PPP项目的投融资困局，与民营资本不同，主要有：

1、项目建设资金不能全部由自身出资（规模很小的项目或BOT项目除外）。原因是任何规模的工程资本的自有资金都是有限的，为实现资本效益最大化，必须将有限的资金投入到更多的项目中，因此项目主要资金来源必须通过融资。

2、工程资本不能自己融资建PPP项目（即不能作为融资主体，BOT项目除外）。原因同上，同时自己融资会增加自身负债。现行操作模式一般是以***为融资主体。

3、工程资本不能控股***。因为如果工程资本控股***，则要对***并表处理，***融资形成的债务则变成了工程资本自身的债务。

4、工程资本不能为***提供担保。因为如果为***担保，则增加了工程资本自身的或有负债，终极风险则转移到工程资本本身。工程资本多数是***或其子、孙某某，财务审计严格，其或有负债不能无限扩张。

三、金融资本的投融资困局

金融资本，在官方的PPP政策制度中鲜有提及，实际就是指参与PPP项目的金融机构，也即为社会资本或PPP项目SPV公司提供资金的“金某某”。对于政府和社会资本来讲，金融资本就是他们的融资对象，对他们来讲就是融资；而对金融资本来讲，其参与PPP项目表现为投资，包括股权投资和债权投资。

金融资本以银行、保险、证券、信托、产业基金（私募基金）、融资租赁等金融机构为主为主。金融资本参与PPP项目的投融资困局，主要有：

1、金融资本只想做债权投资。

金融资本只想做债权融资，有主观和客观两方面原因。主观原因是，PPP项目投资金额大，期限长，收益率低，且多数项目为市政、民生类项目，未来难以通过资本市场实现退出，金融资本并不能指望像其他股权投资项目一样，未来在资本市场实现超额回报，因此，金融资本不想成为真正的股东，而是期望在“资产荒”的背景下，寻找风险相对较低的资产进行债权投资，PPP项目则是这种安全的“猎物”；客观原因是，由于PPP项目融资规模大，成本控制严格，目前有竞争优势的资金某某要来源于拥有“低价资金”优势的银行和保险；而又由于我国金融行业目前为分业经营状态，银行、保险本身只能做债权投资，不能做真正的股权投资，不能投资实体（保险资金可有限投资股权和实体），尽管可以通过信托、基金、资管计划投资***股权，但他们作为财务投资人不希望控制或接管***，因为即便接管了***，处置了资产，也只能收回融资本息及罚金等基本收入，没有超额收入，因此银行、保险等金融机构的真实目的，还是通过“明股实债”的方式进行债权投资。

2、金融资本债权投资需要增信。

由于金融资本只做债权投资，则需要融资主体的实力和信用符合金融机构的要求；而目前多数PPP项目融资主体为***（SPV）本身，***刚刚成立，没有实力和信用可供参考，因此金融资本需要由其他主体为***增信。通常的增信主体为***的股东方或***。

在这里，我们想重点强调一个实务界经常容易混淆的问题：担保和增信。

按照我国《担保法》规定，担保的法定方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。在金融领域，一般涉及的担保方式为保证、抵押、质押三类。

增信，就是增进信用，起源于企业发行债券的金融活动。狭义增信是指债券的信用评级（包括主体评级和债项评级），广义是指一切能够为融资提供有利支持的各种手段和方式。广义增信的范围非常广泛，不仅包括担保的五种方式，还包括诸如信用评级、人大及政府出具的相应决议、承诺函、安慰函、回购安排、可行性缺口补助、未来应收款账户质押（特许经营权质押）、缴交保证金、购买保险、资金第三方托管 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 性管理能力、风险把控能力有很高的要求，且这方面的管控能力如何量化，如何有效把控，还有很大难度，需要认真探索。

上述解决之道，并不能全面解决PPP的融资困境，部分困境需通过深化体制改革去解决。但我们相信，PPP作为2013年（以国办发〔2013〕96号文为起点）才推出的新生事物（如果BOT模式不算新的PPP的话），其尚未年满三岁，作为我国“供给侧结构性改革”的一部分，其还要长大成人，还有很多路要走；在党和国家的关心呵护、社会各界的共同帮助下，PPP未来一定会茁壮成长，人生道路会越走越好。作为PPP成长的见证者和亲历者，我们也将在PPP投资、融资领域，继续贡献我们的绵薄之力！

来源：广东慧财

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