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三、2016—2018年XX农村

“以气代煤”、“以电代煤”政策执行

（一）案例背景与说明

1.案例背景。“以气代煤”、“以电代煤”又称“气代煤”、“电代煤”、“煤改气”、“煤改电”、“双替代”、“双代”等，是指以天然气、电力等清洁能源代替煤炭，以减少二氧化碳（CO2）、二氧化硫（SO2）、烟尘等的排放，防止大气污染。概括而言“双代”的背景有三：一是京津冀空气质量持续恶化。进入21世纪以来，京津冀区域的空气污染越来越严重，而保某某的情况尤为严重，2014、2015两年连续位列全国74个城市 的倒数第一名，被保某某政府称为必须摘掉的重污染“黑帽子”。二是“禁煤区”建设的提出。在空气污染持续恶化的情况下，国务院于2013年9月10日发布《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号，下称《大气十条》），其中第四条措施是在京津冀大气污染传输通道的“2+26城市” 建设“禁煤区”，以加快调整能源结构，增加清洁能源供应。三是“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”（下称“协作小组”）成立并出台多项措施。为有效统筹区域大气污染治理，国务院于2013年10月成立张高丽副总理任组长，国务院有关部门和京津冀及周边的省级政府参加的“协作小组”。“协作小组”成立以来，采取多项措施控制和解决京津冀地区的大气污染问题。特别是，2016年发布实施《京津冀地区大气污染防治强化措施（2016—2017 年）》，推动能源结构优化调整，探索实施“双代”。

2.案例相关说明。第一，案例的典型性。XX市是**_*，地处保某某北部，毗邻XXXX区和XX区，处于前述“禁煤区”之内。全市总面积742平方公里，辖15个乡镇、办事处、开发区，407个行政村，30个社区，总人口59.4万（截至2018年6月）。本案例的典型性在于：保某某的空气污染问题一度十分严重，包括XX在内的各区县治理大气污染的任务十分沉重。而在任务如此艰巨的情况下，XX却很好地完成了“双代”任务。据统计，截至2017年12月底，除长期无人居住的家庭，全市农村“气代煤”通气点火率达到91.6%，“电代煤”点火率达到100%，新增“气代煤”用户燃气日消耗量达到110万方。在2017年**_*，XX市名列**_*市、区)的第1名。同时，从理论研究的要求来看，XX的案例也展现了一个县级政府较为完整的政策执行过程。

第二，案例资料来源。本文的资料和数据的来源有三：一是对时任XX市“双代办”主任的深度访谈及取得的内部资料。深度访谈通过多次电话沟通和当面访谈完成。获取的内部资料包括《关于我市2017年农村“气代煤”改造实施情况的报告》、《XX市农村气代煤改造专项规划》、《XX市农村气代煤改造实施方案》、《XX市电代煤改造实施方案》等。二是对部分实施“双代”的乡镇和村庄进行实地观察并与一些乡镇干部、村干部、村民进行交谈。2019年1月26-29日作者深入乡镇村庄调研完成访谈任务。三是从国务院到XX市各级政府官某某的报道，其中对XX市政府官某某（http://doc.001pp.com.cn/）2016—2018年的报道进行了逐日查询。需要说明的是，我们是在对这一案例的相关情况进行了长期跟踪的基础上，才赴XX市进行实地调研的，实地调研主要针对关键性问题展开；文中数据除特别说明，均来自实地调研中获得的内部资料或访谈。

（二）XX农村“双代”政策执行的特定场域

1.基础性场域。与案例相关的基础性场域主要表现为：第一，有较好的经济基础，但相关物资一度非常匮乏。2017年XX市的GDP为326.93亿元，地方一般公共预算收入为26.15亿元，在XX省168个县级行政区划中分别排名第22位、第15位，在保某某24个县级行政区划中分别排名第2位、第1位， 拥有相对较好的经济基础。然而，2017年位于京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市总共要完成300万某某以上“双代”任务[25]，这造成施工队伍、相关物资（如“气代煤”壁挂炉）、气源、电源等各方面资源一度非常匮乏。第二，有较好的社会治理基础，但面临着较难获得政策对象支持的问题。XX毗邻XX，社会治理能力较强、治理状况总体较好。然而，以天然气和电力取代煤炭供暖、做饭，意味着农村居民生活方式的一场“革命”，很多村民开始时并不理解，甚至采取抗拒行为（如拒绝签订“双代”确定书、拒绝交出甚至隐藏自家的煤炭），这为“双代”政策的执行带来了很大的困难。第三，有较好的地理和区位条件，但也存在跨域府际协调的难题。XX市地处平原地区，虽然有河流，但相对于山区而言“双代”施工难度较小、成本较低。毗邻XX，有较好的气源、电源保障。然而，特殊的区位也带来了跨域府际协调的难题。例如，作为XX的“南大门”，京广铁路、京石高铁，京港澳高速、107国道穿越XX全境，“双代”施工需要多次穿越这些交通要道， 一度出现穿越工程审批难、费用高、时间紧等不利局面。为确保工期，市长、常务副市长多次到省政府、**_*调。

2.“共时性”的政策执行场域。“2+26”城市2017年完成300万某某“双代”任务是国务院《政府工作报告》明确提出的政策目标，相关的各级政府对此高度重视。XX市的农村“双代”是市政府确定的2017年“为民办实事十项工程”的重要内容， 且一直被积极推进。然而，XX市政府同时也执行着很多其他政策，在不同的时期，一些政策的重要性甚至超过“双代”。例如，2017年4月到7月，对违法用地、违法建设的治理（“两违”治理）一度成为市政府的首要工作。在10月份党的“十九大”召开期间，维稳又成为最重要的“政治任务”。这些都在不同程度上影响到“双代”政策的执行。

3.执行氛围场域。XX2017年要完成335个村12000多户的“气代煤”、46个村的“电代煤”改造，还要铺设大量的输气、输电管网，任务量非常大。此外，做饭、取暖事关人们的日常生活，尤其是农民刚使用天然气，缺乏相关的安全知识，这要求“双代”工程必须质量过硬，且要做好相关培训。更重要的是，华北地区在11月中旬就要进入冬季供暖期，“双代”工程必须在此前完工，这对政策执行提出了严苛的时间要求。在这一系列的限制性条件下，XX市的农村“双代”政策执行也经过了一个从一般“重要工作”，到“最紧迫、最压手”的工作，再到“头等大事”的过程，执行氛围日益浓厚（见下执行过程分析）。

（三）XX农村“双代”政策执行的过程、网络与机制

在上述背景与场域下，2016—2018年XX农村“双代”政策执行的过程共分为4个阶段，每个阶段形成特定的执行网络与机制。

1.制定执行方案（2016.8—2016.12）

上级的政策进入县级政府之后，县级政府首先要将其转化为自身的政策目标，制定出具体的执行方案。在XX市，2016年8月15日召开的“市委常委碰头会”提出，“要合理谋划农村改电改气工作，制定切实可行的方案”，并责成市“大气污染防治工作领导小组办公室”（下称“大气办”） 牵头制定农村“双代”具体方案。到2016年底，正式形成了具体方案。从政策执行网络来看，这一阶段是在XX市政府内部完成的，涉及到的主体主要有四个：XX市委、市政府、市规划委员会、 市“大气办”。

这一阶段的机制主要包括两个：一是 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 日XX市召开“农村气代煤电代煤工作调度会”，市长要求全市要把“双代”当成“当前的头等大事”来抓。9月4日市委书记要求全市进行“双代”集中冲刺，“以严肃追责问责倒逼责任落实”。三是各乡镇全力推进“双代”工程。在上级的强大“压力”下，各乡镇全力推进“双代”工作。（见表1）

第二，社会需求的及时回应机制。在政府高度重视某项事务的情况下，也展现出对涉及这项事务的社会需求的高度关注和远快于其他时期的及时回应。这可以说是中国场景下政策执行的一种特有现象和机制。一个突出事例是，2017年8月份，一些实行 “电代煤”的村民对蓄热式电暖器的供暖效果和用电费用不满意，要求更换成“气代煤”。XX市对此高度重视

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