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城镇建设建筑工程开发用地的规划管理

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摘 要

改革开放以来，我国的城镇建设速度发展，一座座现代化城镇拔地而起带来了社会经济的繁荣昌盛，繁华的背后是大量农村土地被征用了。城镇建设是社会发展的必然，但在建设过程中会出现各种各样的问题，现状不容乐观。城镇建设的规划与管理应该随着社会经济的发展而不断渗入新的内容，实施规划的管理也随着新的形势采取相应的现代管理方法，以期达到社会社会综合效益的提高。

本文首先论述了我国城镇建设建筑工程开发用地的历史背景，然后多角度的论证了城镇建设开发用地的规划与管理过程中出现的问题以及对策。

关键词：城镇建设 开发区 农村 土地 征用 制度 管理 规划 行政部门

目录

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1、绪论

1.1城镇建设用地的历史背景

2.1城镇建设用地的宏观调控

2.2城镇建设用地必须科学合理的规划

2.3城镇建设开发用地的规划是一项宏观调控工程

2、我国城镇建设开发用地进程中的主要土地问题及其原因分析

2.1存在的问题

2.2原因分析

3、加强城乡土地管理，实现耕地保护和城市化快速发展双赢目标

4、城镇建设开发用地带来的冲击与影响

5、城镇建设开发用地的规划与管理对策

8、XX城镇建设用地的现状和发展趋向

9、我市土地流转的成绩与启示

10、结语

1、绪论

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城镇化是农业工业化和农村经济社会现代化的必然趋势。党的十九大确定了全面建设小康社会的奋斗目标，并把加快城镇化进程作为全面建设小康社会的重要任务。城市化的发展能够带来社会经济关系的剧烈变动，更驱动城乡地域土地利用的重大变革，并由此引发农村和城市协调发展等系列问题。城市化必须以用地作为依托，城镇化进程中土地扮演着极其重要的角色，无论是产业结构的调整、人口的集聚，还是基础设施的建设，都必须通过土地的重新配置来实现。因此在城镇化过程中将土地进行高效、集约利用以促进形成结构合理，功能互补，综合效益最大化的城镇土地利用体系具有重大现实意义。我认为土地利用应该放在我国快速城镇化的宏观背景下进行研究，城镇化过程中的人口结构、产业结构、社会结构、土地利用结构的演变，不但产生于城市，而且发生在农村。目前我国城镇化发展中土地利用存在着许多问题，这些问题的存在影响和制约着城镇化进程，发现城镇化过程中土地利用存在和可能出现的问题，寻找城镇化过程中土地利用动态变化的规律，分析城镇化过程中土地利用的影响因素，探索防止城镇化过程中土地利用短期行为和盲目发展的措施和途径；通过土地使用制度改革，特别是改革现行的土地规划管理制度已经势在必行。

1.1城镇建设用地的历史背景

我国城镇建设用地制度和相关政策是随着社会经济的发展而逐步形成的，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐步发展而渐趋完善。概括起来，可分为三个阶段。

1.1.1局部的制度建设阶段(1949－1985年)

这一阶段颁布的城镇建设用地制度政.和策主要有：1953年12月，政务院发布《国家建设征用土地办法》，这是新中国成立以来我国最早的关于建设用地的管理办法，它对于我国土地征用制度的形成起到了奠基作用。1958年1月国务院正式发布《国家建设征用土地办法(修正草案)》。该办法进一步明确了按年产值的倍数测算征地补偿费的方法，明确规定了农业生产合作社等集体经济组织在征地过程中的经济利益等，是当时城市建设取得土地最主要的法律依据。1982年12月，由第五届全国人民代表大会第五次全体会议通过的《宪法》确立了土地的国家所有和集体经济组织所有两种所有制形式。20世纪80年代初期，随着国家经济建设的快速发展，城市化进程加快，城市规划工作受到重视。1984年1月国务院发布了《城市规划条例》，该条例就城市建设使用土地的申请、建设用地许可证的发放及临时建设用地的管理等作了较为详细的规定。

1.1.2全面的制度建设阶段(1986－1996年)

这一时期，土地管理的立法工作取得了丰硕的成果，《土地管理法》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《土地登记规则》等法规和规章陆续出台，逐步将城镇建设用地管理纳入法制轨道。自1988年开始，全国各地陆续开展各级土地利用总体规划编制工作，对于正确处理我国经济发展与耕地保护的关系，统筹安排各类用地，合理调整土地利用结构和布局，科学确定城乡居民点的用地规模和布局起到了重要的指导作用。1996年5月，针对一些地方随意调整城市规划、盲目扩大城市规模、擅自设立开发区、乱占滥用土地等问题，国务院发布了《国务院关于加强城市规划工作的通知》，强调各级人民政府在审批城市总体规划时，城市的建设用地和人口规模，须报建设部门和土地行政主管部门核定。这些制度政.和策对于加强城镇建设用地的宏观管理、防止盲目扩大城市用地规模、引导城市建设走集约挖潜道路，均具有重要的促进作用。

1.1.3可持续发展战略下的制度改革阶段(1997年以后)

1997年3月八届人大第五次会议通过了新《刑法》，增设了非法转让、倒卖土地使用权罪等土地犯罪条款。1997年4月，党中央国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。1998年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了新《土地管理法》，同年12月国务院发布了《土地管理法实施条例》。1999年4月，国务院办公厅发布了《全国土地利用总体规划纲要(1997－2010年)》，省级土地利用总体规划和大部分市、县、乡级土地利用总体规划也相继批准实施，为实行土地用途管制奠定了基础。该阶段的城镇建设用地制度和相关政策的制定及实施，始终围绕可持续发展这一主题和“积极推进经济体制和经济增长方式的根本性转变”的目标，同时，由于对新增建设用地实行了较为严格的控制政策，***的用地盲目扩展起到了一定的制约作用。

2.城镇建设用地规划的宏观调控

2.1城镇建设开发用地必须科学合理的规划

土地问题已成为当今世界令人瞩目的重大社会经济问题，为了研究解决这一关系人类生存与发展的问题，世界各国都非常重视土地利用规划。土地利用规划被公认为是实现土地资源优化配置和社会经济可持续发展的必要技术工具。但长期以来，土地利用规划一直是作为一项社会实践活动政.和府的政治行为而进行的，因此有关土地利用规划的科学研究，尤其是基础理论研究十分缺乏。这也是为什么编制土地利用规划的实践已经有半个多世纪了，各国都为此进行了艰苦的努力，土地利用规划编制的技术和手段也已经取得长足的进展，但规划的实效性却普遍很差，大多未能在实践中发挥其应有的指导作用的主要原因之一。规划是如何运作的，规划绩效的发挥受制于哪些因素，只有对这些基础问题了解透彻，才有可能采取合适的措施或手段来提高规划绩效，这些都涉及到规划的基础理论问题。多年来正是对类似规划基础理论问题缺乏研究，使得很多提高规划绩效的努力变得甚是徒劳，而规划绩效的发挥正是人们把解决土地问题的目光投向规划的焦点所在。目前，我国正处于经济转轨、社会转型的社会交替时期，同时又面临经济全球化和加入WTO的经济发展大背景，土地问题凸现，迫切需要有科学的理论来指导规划实践，提高规划绩效，解决土地问题。

******路，有其客观的必然性。但是，如何***城市发展与城市建设用地上的矛盾，克服小城镇建设用地上的粗放性弊端，是一个有现实意义的重要课题一、小城镇：建设用地上的粗放性城市土地是城市社会经济活动的空间场地和物质载体。城市建设用地增长的根本动因是城市人口的增长与社会经济的发展。当前，***出现了占用土地量过大，特别是占用耕地面积过多的问题。而这一特殊问题，***某种程度的必然性，也有城市结构配套设施建设的因素。

2.2城镇建设开发用地的规划是一项宏观调控工程

城镇建设用地从土地的用途来分，包括商业用地、住宅用地、工业用地和其他用地。城镇建设开发用地不但是各地政府的重点工程项目，也是土地市场的一部分，而城镇建设用地的规划管理又是我国宏观调控政策的一部分。政府在未来三年的土地供应上将坚持“控制增量、盘活存量、集约用地、确保重点”的总方针；控制经营性用地，尽快消化存量土地，防止存量土地随机入市，破坏供需平衡，形成供给过大的局面；控制规划功能改变的土地，严格执行按规划审批实施的原则，控制总量；控制旧城旧村改造土地形成的土地增量，严格按照规划和计划进行旧改。那我国在城镇建设开发用地的规划管理上有那些宏观调控政策呢？

2.2.1加强土地开发用地的审批工作

2003年，国土资源部下发了《关于报国务院批准的土地开发用地审查报批工作有关问题的通知》。通知主要内容：一是在改善生态环境、保障土地资源可持续利用的前提下进行土地开发活动。二是土地开发用地必须纳入规范管理轨道，依法履行审查报批手续。凡需报国务院批准的，必须依法报批。开发单位和个人申请开发用地时，应当在科学论证基础上，提交土地开发用地可行性研究报告。三是严格报批程序，共同把好土地开发用地审查关。四是依法批准的土地开发用地纳入项目管理，切实做好项目管理工作。

2.2.2治理整顿土地市场，清理违规设立的各类园区。凡是违反土地利用总体规划批准设立的园区，都必须进行认真清理。对违反土地利用总体规划批准设立的园区，必须撤消，并追究批准者的责任。各地不得为迎合设立园区而修改土地利用总体规划。对违反土地利用总体规划设立的园区，国土资源管理部门不得提供土地。未经依法批准用地的，要依法查处，追究责任。

2.2.3严禁违法下放土地审批权。各类园区用地必须纳入当地政府的统一计划，统一供应、统一市场管理。经营性用地也必须实行招标拍卖挂牌出让。严格控制各类园区的商品房开发。严禁以科技、教育等产业优惠政策名义取得土地后用于商品房开发。要严肃查处此类非法转让土地的行为。

2.2.4严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发。严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地。对于签订这种协议，要求办理用地手续的，要进行认真清理，所签协议一律无效。违反土地利用总体规划和以此规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让有关规定的，国土资源管理部门不得办理用地手续。凡是通过炒卖各种协议、立项批准书、规划许可证后变相取得土地的，国土资源管理部门一律不予承认，不得办理用地手续。

2.2.5严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量，优化土地供应布局和结构，防止楼市动荡带来风险。停止别墅类用地的土地供应。过量供应的地方，要认真进行清理。普通住宅价格上涨过快的地方，可以适当增加当地居民购买并居住的普通住宅的土地供应，但也要把握市场吸纳能力，严格控制总量。供地方式要公开、公平、公正，保证土地市场的稳定、公开、安全运行。

2.2.6各级国土资源管理部门要加强土地的统一规划、统一征用转用、统一开发、统一供应的管理，健全土地交易管理的各项制度。要加强土地市场信息的收集、整理、分析和发布，密切关注土地市场走势，审时度势，及时引导和调控土地市场。

2.2.7加强对开发区建设的规划管理。是各类开发区的位置和建设违背城市总体规划的，要暂停建设，进行清理和纠正；因特殊情况确实需要调整城镇体系规划或城市总体规划的，必须进行专门论证，按照法定程序调整规划。对超过城市总体规划确定的规划建设用地规模和范围的，暂停所有建设用地和建设项目的规划审批，并会同有关部门核减开发区用地规模，重新核定开发区用地范围和界限;对缺乏建设条件，项目资金不落实，所圈占的土地要坚决依法收回；对擅自进行开发建设的，要依法严肃查处。停止建设用地和项目的规划审批。

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3、我国城镇建设开发用地进程中的主要问题及其原因分析

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由于现行的城镇建设用地制度及相关政策还不够完善，不能完全适应当前城市化发展的需要，同时受我国特殊土地国情的制约，加上长期计划经济体制等因素的影响，***面临的土地问题和难题仍然比较突出，土地管理工作任重而道远。

3.1存在的问题

（1）进入城市化快速发展时期，城镇建设用地供需矛盾尖锐。改革开放以来，我国的城市化水平快速提高，由改革开放初期的18%左右上升到2003年的40.53%。随着我国城市化的发展，城市建设用地的面积也在迅速增加。1981—2003年，全国城市建设用地面积每年增加约1011平方公里，以年均6.87%的速度递增。而且由于城市多建于平原地带，所以城市用地的外延扩张多为近XX区优质、高产的耕地。

我国人多地少，耕地资源非常紧张。目前我国人均耕地仅有1.43亩，不到世界平均水平的40%。根据《全国土地利用总体规划纲要》，国务院确定我国2010年耕地保有面积为19.2亿亩，但到2003年底，我国耕地面积已经降至18.51亿亩，降到了2010年耕地保有量底线以下。今后，随着经济社会的快速发展，以及经济结构调整、城市化、西部大开发、生态退耕等一系列政策的实施，城镇发展需要占用耕地，生态退耕还要减少大量耕地，同时，人口还在不断增加，人地矛盾将进一步加剧。

（2）土地利用效率不高的现象较为严重。在计划经济体制下，我国城镇用地的扩展采取无偿划拨的方式，一些单位圈大院占地的现象较为普遍，城镇土地利用效率普遍较低。许多城镇盲目外延，扩大用地规模，盲目搞开发区，导致土地资源浪费严重，特别是中小城市、***土地粗放利用的现象十分普遍。

（3）我国城市人口密度与国外相比差距较大。尽管改革开放以来，我国的城市人口密度一直在不断增加，但2003年也仅为847人／平方公里，超大城市仅为1405人／平方公里，与国外的差距非常大。如在1992年纽约和莫斯科的人口密度已达到8900人／平方公里，巴黎的中心区更高达20400人／平方公里。因此现有城市在提高人口容纳能力上还有很大的潜力，尤其是中小城市，用地比较大，人口密度小，应当说潜力更大。

（4）小城镇用地存在着严重的不经济现象。小城镇的快速发展是我国城市化的主要特点之一。但是，相对于大中城市来说，小城镇人均建设用地标准偏高，存在着用地不经济现象。据测算，我国建制镇单位土地面积的建筑容纳量即容积率还不到0.2。全国小城镇可盘活的用地在30%以上。

（5）“开发区热”导致建设用地出现了严重的浪费。20世纪90年代以来，各地盲目设立开发区、XX，占用了大量耕地。一些不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成了大量土地“撂荒”现象。据国土资源部称，截至2004年4月20日，全国原有的6015个开发区中已撤销3763个，全国开发区规划用地面积已核减1.7万平方公里。但是，尽管面积大量核减，却仅退回土地1600多平方公里，复耕土地1100多平方公里。开发区占用耕地问题远远未解决。

（6）城镇建设用地结构不尽合理。***域结构来看，其不合理突出地表现在城镇体系结构的不合理。一是，尽管我国改革开放以来一直实行“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针，但实际上，大城市“摊大饼”式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的现象普遍存在，***，这一现象表现得尤为突出，从而造成了区域城镇规模结构不合理，与区域土地利用不相衔接，与区域社会、经济和环境发展不相协调。二是，由于区域城镇体系规划相对滞后，且与土地利用总体规划衔接不够，***，大量农村人口进入城镇及城镇用地不断扩展的同时，农村居民点用地不仅没有减少，反而还在增加，农村居民进入城镇后“双重占地”甚至“多重占地”的现象十分普遍，从而造成了城乡居民点用地结构的不合理。

（7）区域化的城镇建设用地制度和相关政策亟待完善。我国幅员辽阔，区域自然条件和经济社会发展差异显著，从全国来看，客观上存在东、中、西三大地带的较大差异。***，应当根据不同情况，制定区域化的城市化发展战略以及与之相适应的区域化城镇建设用地制度政.和策。但目前我国有关城市化发展政策还缺乏田地制宜、分区指导的区域化内容。相应的城镇建设用地制度政.和策也是如此，容易造成“一刀切”。

3.2原因分析

存在上述问题的原因，除了我国特殊土地国情和经济社会发展的要求等客观原因和历史积累的因素以外，从主观上进一步提高对城市化发展的认识以及尽快完善城镇建设用地制度和相关政策，***一系列土地问题的两个重要方面。

从主观认识上看，对我国城市化发展基于的特殊土地国情和保护耕地的极端重要性认识急需提高。有些地方较少考虑全局利益和长远利益，更多地从局部利益和眼前利益出发，不顾城镇发展和建设的客观规律，在城镇发展上追求高标准、高起点；有的地方经济发展较快，忽视耕地保护，追求所谓的“先发效应”；有的地方土地相对较多，认为可以多占耕地；还有些地方搞短期行为，片面追求“以地生财”，不仅把“卖地”作为筹集城镇发展资金的主要来源，而且还作为财政收入的主要来源；还有些地方及有些人甚至把保护耕地、节约土地同经济发展、城市化发展相对立，认为加强土地管理束缚了经济发展和城市化的发展。从城镇建设用地制度政.和策来看，进一步完善的任务还相当艰巨。当然出现这些问题的原因是多方面的，主要表现在以下几方面。

首先、在规划管理制度方面，目前对城镇用地发展起引导和控制作用的城镇体系规划和城市(镇)规划与土地利用总体规划衔接还不够。按照新《土地管理法》的规定，城市规划确定的城镇建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但实际上，出于大部分城镇体系规划的编制工作相对滞后，部分城镇体系规划与土地利用总体规划衔接不够到位，从而导致城镇规模和布局不尽合理。

其次、在土地使用和土地市场管理的有关制度方面，存量土地的利用成本比较高，而新增土地的成本偏低，一些有利于盘活存量、控制增量的制度还不完善；农地转用制度刚刚建立，其成效还没有充分显现出来；土地以行政划拨、协议出让为主，有偿使用方式单一，各地在土地市场的发育程度及有关制度的制定和实施方面很不平衡，市场监督机制不够完善，有关农村集体土地流转的制度还没有跟上，市场机制的作用还没有得到充分发挥。

第三，城镇建设用地相关政策还不够配套完善，如城镇地价政策、土地租税费政策、小城镇建设用地政策、农村宅基地政策、乡镇企业用地政策等以及一些其他有关的制度政.和策如社会保障制度、户籍管理制度、小城镇发展政策等都有待进一步完善。

第四，城市规划迅速扩大。城市化的推进，主要表现为城市人口的增加，城市经济力量的加强，城市社会文化的发展，城市居民生活水平的提高。这一方面通过城市数量的增加，特别是中小城市和小城镇的增加而实现。新设城市和城镇吸纳大量人口，使大量农村人口迁往城市，特别是新建的小城镇。另一方面通过城市规模的扩大而实现。城市规模扩大的原因：一是城市人口的增加，随着城市化的推进和城市经济的发展，城市人口必然增加；二是城市经济社会的发展；三是城市行政区域的调整，例如一些城市的XX区、郊县变成城市的市区。城市规模的扩大是城市化的必然现象，是不可改变的规律。

第五，经济结构的战略性调整。适应经济全球化的需要和国内市场经济的建立，城市第一、第二、第三产业做出迅速调整，第三产业比重明显增加。许多城市的第三产业已经超过第二产业成为城市的主导产业或支柱产业。在第三产业中行业结构也发展了变化，服务业，特别是现代服务业成为城市的经济增长点。由于产业结构和用地结构密切联系，导致三次产业的空间布局的变化，发生所谓退二进三的土地运动。

同时，居民结构的变化，也导致空间结构的变化。城市人口结构与就业结构随经济的发展而变化。城市的职工结构随城市性质、结构与功能的变化和进步，更加适应了城市科 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 顷以上。根据当前宏观土地政策与规划目标的要求,必须找出实现建设用地集约利用的有效途径。我市在优化土地利用布局和结构,盘活利用土地存量,科学制定土地使用标准,健全集约用地内在机制,依法从严从紧管理土地方面走出一条节约集约用地的新路子。

参考文摘

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1、梅某某.《土地利用规划决策过程的研究》.华中农业大学学报. 2003,3

2、王某某.《农村土地使用权流转问题的经济学思考》.《农业经济》. 2003,9

3、《房地产管理法及配套规定新释新解》.梁某某,马某某,张卫国主编

4、《土地管理法及配套规定新释新解》.梁某某,黄赤东主编

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7、傅某某. 我国小城镇建设土地利用问题探讨[J]国土经济. 2000,(01)

8、张某某.***的土地利用问题[J]国土与自然资源研究. 2002,(01)

9、陈某某.浅论我国农村土地制度创新[J]国土经济.2002,(11)

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