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我国资产收益扶贫的实践与机制创新

?汪某某 梁某某?

摘要：作为实现“十三五”扶贫目标的重要手段,?资产收益型扶贫已经在我国贫困地区展开多种形式的尝试,?并获得了一定成效。本文基于我国资产收益扶贫的典型案例研究,?从该项目的构成要素入手,?深入分析我国资产收益扶贫的已有实践、主要机制和存在的难点,?并在此基础上,?提出相应的政策建议。

一、引言

中国作为世界上最大的发展中国家,?长期致力于经济增长、社会发展和人民生活福利的改善。新中国成立后,?伴随我国农村各类制度的建立、大规模减贫行动的开展以及经济发展的溢出效应,?中国贫困人口大规模减少。减贫成绩斐然的同时,?剩余贫困人口的脱贫任务愈发艰巨。随着社会不平等程度提高,?经济发展自然减贫的作用逐步降低,?原有的区域性瞄准策略难以完成脱贫的任务。现存的贫困人口在我国30多年的大规模减贫行动中受益有限,?是未来脱贫攻坚中的“硬骨头”。根据对国务院扶贫办建档立卡农户数据分析,?我国现有贫困人口中,?因病、因残以及缺少劳动能力致贫人口超过60%。这部分贫困人口发展能力弱,?在传统扶贫项目中难以实现增收致富,?需要开展有针对性的帮扶,?以实现我国“十三五”规划中“现行标准下农村贫困人口实现脱贫,?贫困县全部摘帽,?解决区域性整体贫困”的任务。

资产收益扶贫是新时期我国精准扶贫政策的重要抓手。在中国经济发展新阶段、贫困问题的新形势下, “十三五”规划中明确提出“探索资产收益扶持制度,?通过土地托管、扶持资金折股量化、农村土地经营权入股等方式,?让贫困人口分享更多资产收益”的全新帮扶措施。资产收益扶贫是指在精准识别的基础上,?以稳定增加贫困人口的财产性收入为目的,?为贫困人口创造资产、撬动贫困地区资源,?充分运用市场化因素,?提高贫困人口生产参与度,?为其创造财产性收入。这类帮扶方式一方面照顾了现有贫困人口劳动能力不足、市场意识差的问题,?一方面贯彻了精准扶贫方针,?实现了措施到户,?提高扶贫效率。

从理论研究方面看,?资产与贫困在近20年得到了学者的广泛关注,?我国资产收益扶贫政策是该理论在实践层面的一次尝试。从现实意义看,?资产收益扶贫项目为农村无劳动能力或弱劳动能力的贫困农户提供了稳定持久的收入来源,?激发了农户参与劳动的积极性,?成为我国“十三五”期间的脱贫工作的重要抓手之一。本文基于对我国13个县资产收益扶贫项目的调研,?从资产建设相关理论、我国资产收益扶贫的机制及实践案例入手,?梳理这一新型扶贫方式的理论渊源和实践经验,?发掘此类扶贫项目的机制创新点,?在此基础上提出对资产收益扶贫的政策建议。

二、从“收入转支”到资产建设

1991年美国学者迈克尔·谢若登出版《穷人与资产———一项新的美国福利政策》一书,?引起了学术界对福利政策的深入思考,?并由此逐步衍生出了资产与贫困相关主题的研究。

谢若登认为美国以收入转支为主要方式的福利政策并没有帮助穷人摆脱贫困, “虽然收入转支有助于暂时减轻贫困,?但没有根本解决贫困问题”。在当时的政策视野中,?贫困仅限于收入一个维度,?普遍认为贫困产生的原因是针对穷人的资源供应量有限,?因此需要不断增加供给,?以缓解贫困状况。与主流观点相悖,?谢若登认为“收入只能维持消费,?而资产则能改变人们的思维和互动方式”,?主张为穷人积累资产。在资产增加的过程中,?穷人开始从长计议,?资产开始“改变人们的头脑”。这一观念与中国古语“有恒产者有恒心”一脉相承。从收益角度看,?财产性收益在国民经济中占比逐步提高。正如皮凯蒂在《21世纪资本论》中揭示的一样,?劳动在国民收入中所占份额逐年缩小,?而资产的份额逐年上升,?这是为什么存在大量“劳动穷人”的原因。

总体来看,?资产建设一方面改变了穷人的思维方式,?解决了发展的内源性问题;另一方面,?***,?提高财产性收益份额是增加收入、改善生活水平的重要手段。

20世纪80年代中期,?我国由“输血式”扶贫转向开发式扶贫,?注重发展生产、激发农户内生动力,?并对农村贫困地区给予了大量资金支持,?直接补贴类收入转支性政策在相当长的时间内是我国贫困帮扶的重要手段。政府有针对性的减贫政策和经济发展的溢出效应相结合,?促进了我国扶贫事业的发展,?贫困县基础设施建设、经济增长速度、贫困人口收入和消费的增长速度均高于全国平均水平,?但与此同时,?这一阶段的部分扶贫政策也暴露出问题。对于收入转支性政策的福利效果,?学术界充满了争议。转移性支付可以有效提高家庭收入、减少不平等、降低童工数量,?进而减轻贫困?(de Hoop等, 2014;Haitaow等, 2015)?。我国转移性支付对福利产生的正向影响主要包括:社会保障本身作为一种收入,?直接促进了消费,?降低了预防性储蓄,?改善了家庭健康状况,?减少了贫困?(王非等, 2010;齐某某, 2011;张某某等, 2015;胡兵等, 2014)?。但与此同时,?转移性支付也造成了劳动参与率下降、挤出私人转移支付、加剧不平等等负面效应?(黄某某等, 2003;陈某某等, 2013;梁某某等, 2015)?。

与收入转支性帮扶政策不同,?资产收益扶贫项目旨在利用各类资产,?借助市场力量为农户获得财产性收入,?以帮助其摆脱贫困。虽然资产收益扶贫项目也是以收入增加为目的的帮扶政策,但与直接收入转支型政策不同,?这一新的扶贫政策呈现以下特征: (1)?以资产建设为前提,?充分利用农户自有资源或政策资金,?将资本收益权赋予农户,?赋权过程中注重培育农户的市场意识,?引导其生产决策思路的转变; (2)?农户出让资金或资产,?以股东或债权人的身份,?而非转移支付接受者,获得收益。而转移性收入和财产性收入不同的消费倾向会造成不同的福利影响; (3)?资产收益扶贫项目中农户收益度与参与度并重,?在保障资产收益的基础上,?能在多大程度上参与劳动也是项目的重要评价指标,?避免了单纯转移支付可能造成的劳动参与率下降。因此,?从帮扶手段看,?资产收益扶贫有别于传统扶贫项目,?尤其是收入转支性帮扶政策的扶贫方式,?是我国扶贫手段的一次重要创新。

三、我国资产收益扶贫的要素与实践

本文在我国多地资产收益扶贫案例的基础上,?按照我国资产收益扶贫实践中主要要素对这一扶贫新政进行分析,?包括资产类型、收益模式和分配模式等,?并辅以典型案例说明。

资产收益扶贫是指将自然资源、公共资产?(资金)?或农户权益资本化或股权化,?相关经营主体利用这类资产产生经济收益后,?贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目。

1.资产类型。从资产类型看,?参与资产收益扶贫的资产主要包括:自然资源、农户和村集体自有资源或权益、扶贫资金直接投资、扶贫资金投资不动产等。

以光伏扶贫为代表的自然资源参与资产收益扶贫项目已经广泛发展。该类项目充分利用当地光伏资源,?与扶贫资金、企业投资、农户自筹资金等对接,?形成集中或分散式光伏电站,?上网发电后,?农户可按照发电量获得资产收益。自然资源作为资产收益扶贫项目的资本投入具有成本低、收益稳定的特点。但自然资源的开发需要大的企业或政策带动,?开发成本高,?配套设施的建设需要大量资金投入。如光伏扶贫项目中,?除了私人投资,?光伏电站建设成本还应当考虑各级政府部门投入,?包括:电力部门电网改造,?以配合光伏电站并网发电的成本;扶贫资金对贫困户电站建设的补贴资金投入;国家能源局对光伏项目的补贴。

资产收益扶贫项目中,?土地权益是农户或村集体投入的最重要资源,?包括村民个人耕地经营权、林地和宅基地使用权,?以及村集体自留地、荒山荒坡等。土地参与资产收益扶贫的具体方式包括传统土地流转和土地入股两种方式。近年来我国土地流转形式发展迅速,?日臻成熟,?本文不再赘述。土地入股是指以土地使用权作为股本投入合作社或企业生产,?按照固定或浮动方式进行分红。农户以土地入股后,?其经营决策权也交给了合作社或企业,?个体不再参与生产决策过程。值得注意的是,?以土地入股参与企业经营的方式需要在土地估值和分红比例方面仍存在争议。土地入股时股本金是以每年的流转费累加还是按照市场交易价格计算对农户分红收益影响很大。从市场规律看,?按照土地市场交易价格入股是更加符合资本估值的方式,?但受制于我国土地赋权工作滞后和土地交易市场不完善,?农户以土地入股往往面临着价值被低估的困境

扶贫资金以入股、借贷等形式直接进行投资,?不涉及购买或建设等环节,?产生收益向贫困农户和贫困村进行分配是资产收益扶贫项目的另一种模式。在这一模式下,?原本应当“资金到户”的扶贫资源整合使用,?实现效益到户。如四川某村将财政资金统一投资当地的猕猴桃产业园建设中,?企业使用政府资金建设,?并按照相应比例分红,?贫困农户按照持有的股份获得分红。**_*将贫困农户“旅游产业发展补贴”以借贷的方式交由当地农家乐经营企业使用,?企业以其资产作为抵押,?贫困农户一方面获得固定的“利息”,?另一方面通过参与企业生产获得工资收入。以扶贫资金直接投入资产收益扶贫项目可以压缩项目投资周期,?基本实现当年收益,?且适应产业范围广。扶贫资金直接投资将“资金到人”的扶贫理念升华为“效益到人”,?传统的扶贫资金到户后效益受到农户自身能力制约,?对于缺乏劳动能力的贫困户,?直接资金到户容易“打水漂”,?无法实现帮扶效果。资产收益扶贫项目则通过市场主体参与并发挥其经营管理特长,?弥补农户能力短板,?为这部分贫困户提供了稳定持久的收益。扶贫资金直接投资可以面向当地农业产业,?有效带动农户当地就业。而对于资源禀赋差、产业基础薄弱的地区,?异地投资也是可取的资产收益扶贫方式。

扶贫资金可以投资生产设施和不动产建设,?并以其入股或借给经营主体,?获得相应股权分红或租金收入后进行分配。投资形成的资产包括农业机械、生产厂房、商铺、农业配套设施?(如田间道路、灌溉设施、储藏和风干设施、大棚等)?。扶贫资金投向农业生产设施的优势在于资产再利用不存在障碍,?企业退出或项目结束后,?资产可以继续产生收益;而投资于不动产的项目,?尤其是投向专项基础设施、商铺等,?可能面临资产专用性过强造成的转移性差,?一旦发生风险,?扶贫资产很难撤回或继续产生收益。此外,?投资到商铺、厂房等方向的资金在出租时受宏观经济形势、市场行情波动影响较大,?对资产的稳定收益产生不利影响。如我国西部某县将***,?以商铺租金作为资产收益向贫困村、贫困户分配。但受到我国实体经济扩张速度减慢、县内商业发展水平低的影响,?商铺租赁困难、租金收益有限,?造成扶贫资金收益水平较低。

在资产收益扶贫项目中,?财政资金是各类资产中体量较大的部分,?也是较为敏感的部分。财政资金投资在此类项目中有两类角色:一是直接投资,?以股息或利息向贫困人口分配;二是撬动企业资金,?发挥杠杆作用。与以往直接补贴企业或农户不同,?财政资金在资产收益扶贫项目中发挥了“造血功能”———以稳定的收益向贫困农户分配,?而财政资金本身实现了保值。在政府资金投资过程中,?政府一方面应当发挥引导作用,?积极与符合地方发展模式的企业合作,?鼓励新兴产业在贫困地区扎根投资,?积极与带动性强、外部性强的企业合作;另一方面也要落实市场机制,?***的基础作用。在案例调查中发现,?个别地区政府投资企业运作过程中,?并没有完全按照市场化运作机制,?而是要求部分入股资金承诺最低收益率。短期来看,?这样的模式可以保障收益率,?但从合规性和长远角度看,?这样的模式下,?企业无法完全市场化运营,?无法充分利用价格杠杆调节融资和生产,?在未来的市场中一旦失败,?财政资金损失的不仅仅是收益,?也难以实现保值。

2.收益模式。从收益模式来看,?资产收益扶贫可以给农户带来直接和间接两部分收益,?其中间接收益部分对于其能力建设十分重要。直接收益是指经营主体直接利用自然资源、公共资产和扶贫资金取得受益后按照约定进行的收益分配,?一般包括入股分红和利息两类。根据资产参与经营方式和合同约定的不同,?直接受益可以分为固定收益和浮动收益。间接收益是指,?通过扶贫资金投资与当地产业发展,?带动贫困农户增加生产和就业,?从而间接提高收入水平的收益模式。要实现间接收益,?项目需要满足在当地投资和广泛用工两个条件。对于当地贫困农户带动作用较大的产业往往在用工条件上较宽松,?可以尽可能多吸纳劳动能力较弱的贫困群体,?如老年贫困人口等。

在我国经济下行、实体行业利润空间有限的条件下,?项目通过直接受益很难同时兼顾贫困户脱贫目标和企业发展两个目标目标。如果可以引入用工量较大的产业,?一方面企业获得了低成本的劳动力,?另一方面间接收益促进了贫困农户增收,?实现了双赢目标。同时,?相比于直接受益,?间接收益,?尤其是工资性收入可以促进农户自身能力提高,?激发其发展动力,?提高贫困人口的参与度,?避免了贫困户产生等、靠、要的消极思想,?促进项目的可持续发展,?是更为有益的帮扶方式,也是资产收益扶贫与收入转支性扶贫方式的重要区别。

上文提到的**_*,?财政扶贫资金的直接投资回报,?即分红部分,?并不高,尤其是在未挂果的项目建设期,?农户只能按照当期银行存款利率进行分红,?但是项目带来的间接收益不可忽视。由于项目建设规模大,?对劳动力技术要求低,?因此村内全部农户,?尤其是弱能贫困人口,?均可在园区务工获得工资性收入。园区中主要劳动力为本村60~70岁的老年人口,?每天工作8~9小时,?主要从事除草、套袋、包装等轻体力劳动。每天工资为60元,?年均工作100天,?可获得6000元/年的务工收入,?本村农户一年劳务收入可达到300万元。

3.收益分配。目前资产收益扶贫项目的分配对象包括贫困农户、一般农户、村集体和村民小组。将村集体纳入资产收益的分配对象可以有效增加村集体收益、壮大基层组织、解决贫困村脱贫问题。2016年4月,?国务院办公厅发布了《关于建立贫困退出机制的意见》,?其中贫困村退出标准中,?集体经济成为重要的考察指标。通过资产收益扶贫,?贫困村进行资本建设,?以资本入股和出借,?增加村集体收入,?自由支配用于村内建设或贫困人口帮扶,?改善了“空壳村”的问题,?增强村级组织凝聚力。

作为扶贫项目,?资产收益的收益对象应当包含贫困农户,?但是否对一般农户进行分配、如何体现项目“益贫性”需在收益分配环节重点关注。自有资源参与项目的收益分配十分清晰,?应当归属于资产所有人。村集体资产参与生产经营的收益应当由全村农户享有,?在收益分配环节应当适当向贫困农户倾斜。扶贫资金的资产收益分配则存在矛盾。按照使用要求,?扶贫资金产生的收益应当用于贫困人口,?但如果扶贫资金产生的收益仅对村内贫困农户进行分配,?很容易激发村内社会矛盾,?而全覆盖式的分配则违背了扶贫资金精准使用的要求,?这对基层组织的统筹协调能力提出了很高的要求。

广泛受益与有倾斜分配相结合是较合理的选择。村内按照人口分配的全覆盖分配政策可以减少社会矛盾,?利于项目的稳定推进。同时,?可以按照多种指标对贫困人口进行有倾斜的分配,?同时在贫困户内部可以按照如务工参与量、产品交售量等多重指标进行二次分配,?以提高项目参与度。这种分配方式一方面要求基层干部具有扎实的群众基础,?积极开展宣传动员,?在贫困识别时进行深入的民主评议制度,?保障项目到户过程中一般农户不会产生不满情绪,?另一方面也要求扶贫资金加大投入力度,?将资产收益这块“蛋糕”做大,?给失能贫困人口以更多的利益。

四、我国资产收益扶贫的机制创新

我国资产收益扶贫作为资产建设理论在我国的初次实践,?构建了扶贫工作的新机制,?在项目主体、参与度实现、政府职能、农户决策等多个方面创新了我国的扶贫方式。

1.拓展了扶贫项目受益主体和产业类型。资产收益扶贫项目为扶贫项目的发展开拓了更广阔的空间。资产收益扶贫项目拓宽了项目参与主体。在传统扶贫项目中,?村集体作为基层组织很难作为受益者参与到贫困帮扶中,?大部分收益形式是修建村级公共基础设施等普惠形式,?对村集体这一基层政治和经济组织经济力量薄弱这一事实重视不足, “空壳村”屡见不鲜,?基层组织能力差,?公信力不断下降,?影响了扶贫工作的开展。在资产收益扶贫项目中,?村集体作为重要的出资人,?可以以村内土地、已建成基础设施等参与企业经营,?直接获得资金回报,?短时间内迅速壮大实体经济,?改变了贫困村集体经济困境,?为后续“脱贫摘帽”奠定了坚实基础。

资产收益扶贫项目涉及资产类型更广泛。在市场经济框架下,?只要是产权明确、符合法律相关规定的资产均可以进入资产收益扶贫项目中,?如农户土地经营权、农业机械、农户自有资金、村集体自留地、村集体已建成基础设施等,?甚至是太阳能、水电等自然资源,?只要市场主体愿意接纳,?可以被量化产生收益的资产均可参与项目。这就大大增加了农户和村集体增收的可能性,为部分发展能力差、劳动能力弱的贫困农户提供了新的收入来源。

资产收益扶贫项目投资对象更广泛。相比传统扶贫项目局限于村内产业和农业产业的情况,资产收益扶贫项目可以不受地域限制、不受产业限制,?只要保障“效益到户”即可。对于可移动的资产,?如资金、农业机械等,?资产收益扶贫可以进行异地投资,?跨村、跨县甚至是城市投资,?资产产生收益重新回到农村、回到农户手中。资产收益扶贫项目也不仅仅局限于农业产业,?可以投资于商业、旅游业等高收益行业。这一机制对我国扶贫效率的提升有巨大帮助。

2.强调农户受益度和参与度的结合。资产收益扶贫项目不仅重视改善农户的资产和收益状况,?也强调参与度的重要性。农户受益度是指农户可以从项目中获得的现金回报,?参与度则考察农户在项目中的参与劳动、销售产品、技能增长等情况。参与度是对资产建设理论的重要实践,在项目参与中,?农户与市场接轨、习得新技能、获得新信息,?逐步改善原有的思维方式,?形成了市场化的生产思维,?这一点对贫困农户的脱贫十分重要。

资产收益扶贫项目,?一方面强调通过动员各类资金资产投入市场,?获得收益,?帮助农户增收致富,?另一方面强调企业和合作社将农户纳入生产经营体系,?帮助劳动能力较弱的贫困农户参与劳动,?获得工资性收入,?改善农户的技能水平;发挥企业的带动作用,?培育地方性产业,?促进区域经济发展。资产收益扶贫如果仅仅依靠资产带来回报实现减贫,?与传统的收入转支式帮扶差异不大。如果在资产收益的同时能够充分利用失能和弱能劳动力参与劳动,?可以有效改善其收入状况,?增加工资性收益,?激发其发展的内生动力,?最终实现减贫致富、思想脱贫的目标。

值得注意的是,?资产收益扶贫的项目选择与资产收益形式息息相关,?异地投资和非农业投资可能带来更高的直接收益,?但农户缺少参与度、没有工资收入、产业带动功能有限也是相应的代价。

3.政府职能转变,?社会扶贫模式创新。资产收益扶贫中政府角色职能发生转变,?社会力量参与扶贫形式进一步创新。传统的扶贫项目多是在“政府———贫困农户”之间形成联结机制,?政府出台扶贫政策,?农户作为扶持对象接受以及配合政策的实施,?最终达到农户稳定增收的目的。在资产收益类扶贫项目中,?市场力量被纳入这一体系中,?农户或村集体直接与市场对接,?形成利益联结机制。

政府不再是资产收益扶贫工作的主导力量,?而是充当了“中间人”的角色。其主要任务包括两个方面:***进行筛选,?选择经营状 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 业选择中,?强调项目的带动性,?保证农户参与度;结合企业和产业的发展阶段,?适时进入项目。在分配环节,?对于“市场失灵”突出的领域,?财政资金让渡部分分红等让利措施,?但必须控制财政风险,?并确保市场机制充分发挥作用;在法律框架内,?有效利用政策红利吸引企业在贫困地区投资。

(四)?借力金融扶贫政策,?进一步扩大项目投入

借助金融杠杆,?撬动更多资金参与资产收益类扶贫项目。资产收益扶贫中,?以农户耕地经营权、林权以及宅基地使用权或村集体土地、基础设施等入股有效推动农村确权工作的开展,?深入挖掘农户资产潜力,?但是受到产业类型、地理位置等限制,?不可移动的资产在这类扶贫项目中受到的限制较多,?一旦缺少合适的企业承接,?很可能造成项目无法推进。资金作为适用范围最广泛的资产类型,?对农户参与资产收益类扶贫项目有着积极的推动作用。伴随着我国金融扶贫的力度不断加大,?农户贷款便利性提高,?以金融资产产生资产收益,?帮助农户在短期内增收脱贫,?学习产业技能,?促进自身能力建设。以金融为杠杆,?撬动更多资金参与资产收益类扶贫项目,?把“蛋糕”做大,?有效保障资产收益水平,?以确保项目的减贫效果。

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