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新时代应急管理体系建设现状与展望

?作者 :国务院应急管理专家组成员 刘某某。? 来源:**_*公室网站? 访问次数:906? 发布时间:2018-11-01 11:11?

以习近平同志为核心的党中央下大决心把多个部门、机构的应急管理职能整合到一起，组建应急管理部，开启了中国特色应急管理体系建设的新时代，具有重要的里程碑意义。

当前，我国应急管理体系与有效应对复多.杂变的公共安全形势还不相适应，与迈向强起来伟大飞跃的经济社会发展阶段还不相适应，与国家治理体系和治理能力现代化的目标还不相适应，与人民群众日益增长的安全有尊严工作生活的期望还不相适应。中国特色社会主义迈入了新时代，构建新时代国家应急管理体系、提高国家应急管理能力是势在必行，也是负重前行。

一、应急管理能力标志国家综合国力

目前，加快建立和完善国家应急管理体系，提高应对公共安全事件或者事故的能力，是当前我们推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。

近些年来，各类强度的自然灾害给人民群众生命、健康、财产、家庭都造成了巨大伤害，XX外滩踩踏、长江“东方某某”沉船、XXXX区危险品爆炸、XX光明XX区排土场垮塌等事故灾难引起社会关注，造成严重负面影响，这也凸显了一些地方应急准备和应对能力方面的巨大差距。要深刻理解党中央、国务院重构国家应急管理体系的战略部署，学习领会习近平总书记2015年在中央政治局第二十三次集体学习时发表的重要讲话，将重构国家应急管理体系放到维护最广大人民根本利益中来认识，放到贯彻落实国家总体安全观中来思考，放到推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握，深刻认识重构国家应急管理体系对于为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网的重要意义。

(一)我国已经到了迫切需要加强公众安全保护的关键阶段。一般来讲，公众对重大突发事件的反应可能表现为“耐受”、“容忍”和“爆发”三个阶段，政府为公众所提供的公共安全保障程度不能滞后于经济发展水平，不能明显低于公众期望，更不能超出社会承受力，否则就会使公众难以容忍，对政府社会治理能力产生怀疑，进而导致社会普遍不满，“民生赤字”增加，甚至可能出现强烈反应。国际实践证明，一个国家对公众的安全保护水平取决于三个维度要素:一是经济基础与生产力水平；二是科学与工程技术能力；三是执政理念、发展模式、价值观认同，特别是地方政府的宏观政策导向。现阶段加强应急管理既是正当其时，也是势在必行。

(二)确保国家长治久安需要通过加强应急管理减少脆弱性、增强抗逆力。脆弱性和抗逆力是近年来被应用到很多研究领域的重要概念，脆弱性是指承载体在致灾因子作用下，易于受到损害的特性；抗逆力是指一个个体、社区、城市等适应变化条化条件，抵抗并从灾难破坏中快速恢复的能力。传统应急管理认为:灾难和事故的过程与后果主要取决于灾变源发源强度，但现代风险管理理念则特别强调人类应对各类突发事件所表现出的脆弱性和抗逆力。我国正处于实现中华民族伟大复兴的历史进程中，会遭遇各种各样的风险与挑战。现代城乡人员高度密集，城市运行和工业生产系统越来越庞大、越来越复杂，各个系统之间的关联度越来越高，使城市运行大面积障碍、大范围爆发传染病、大规模网络安全事件、核事故等重大突发事件极有可能发生。这些事件具有极端小概率、巨大破坏性、高度复杂性的特点，我们应对这类巨灾和危机经验明显不足，也很难做出有效的准备和响应，这将是我国未来发展的最主要威胁之一。这就要求我们提早做好应急准备，深入评估可能面临的安全风险，下力气减少重大灾难或事件面前的系统脆弱性、增强抗逆力。

(三)公共安全事件现实风险度及其控制能力是国家经济社会发展水平的标志性反映。应急管理是政府的基本职责，也是一项科学化、专业化综合性非常强的工作。一些原本可以避免的严重事故带来十分恶劣影响，表面看个人或者个别部门似乎应当承担很大的责任,实际上由于个人或单一因素对此影响很小，而源于组织性因素、社会性因素和文化性因素的系统结构性缺陷才是同类问题反复出现的最主要原因。研究表明，全球因灾造成人员死亡和受冲击主要发生在发展中和不发达国家，分别占65.6%和98%以上；而因灾造成经济损失主要发生在发达国家，占比为64%以上。2003年,美国组建的国土安全部整合了包括联邦应急管理署在内的8个联邦部门的22个机构；1994年，俄罗斯建立了紧急情况部,直辖40万某某的应急救援部队。能否建立务实高效的国家应急管理体系,考量着我们推进国家治理体系和治理能力现代化的能力。

总之，国家的公共安全政策应从经济、社会和技术现状出发，与国家经济社会发展总体战略目标相协调。加快建立和完善国家应急管理体系，提高应对公共安全事件或者事故的能力，是当前我们推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求，也是实现人民安居乐业、国家长治久安的迫切要求。

二、新时代我国应急管理体系建设的挑战

在构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系中，着力解决好各层级、跨部门和全社会的不协调不一致、加强防灾减灾救灾和安全生产工作有机融合、加快形成与面临风险相匹配的应急能力的问题。

我国传统的应急管理体制暴露出了条块分割、信息沟通不畅、资源难以整合、协调力度不够、重复建设严重等问题。这次应急管理体制改革定位在加强、优化、统筹国家应急能力建设，核心目标是构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。笔者认为应急管理体制改革之初，需要解决好以下三个方面的问题。

(一)?着力解决好各层级、跨机构和全社会协同一致形成体系的问题。体系本质特征在于它的整体性，其功能和属性各个要素或子系统的简单相加，要素或各子系统最优未必能达到整体最优，而是要使各个子系统科学地整合以结构最优实现整体最优。政府机构设置多是“功能型”的，即承担某一领域的具体职能，而应急管理机构是“使能型”的，这就需要在保持有关机构功能基本不变的情况下,通过统筹、协调、监督等来推动其在应急管理中发挥作用，这决定了协调一致始终是各国应急管理部门需要面对的挑战。分析美国应急管理体制机制的发展沿革，从根本上讲就是围绕解决各层级、跨部门和全社会的不协调不一致的问题展开的。我国突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，这些事件的应急管理工作并非都是应急管理部承担，即使应急管理部自身承担的自然灾害、事故灾难应急工作，也需要明确与相关部门和地方政府各自职责分工。我国目前的机构设置和职能配置，与美国国土安全部、俄罗斯的紧急情况部、德国的联邦民众保护和灾难救助局、日本的内阁官房的体制设置方式均不同，如何构建协调配合机制，如何使应急管理部门承担起国家应对特别重大灾害指挥部工作,没有现成经验可循。如何实现“五多”要求，解决好应急管理中各层级跨机构、全社会以及部门内部协同一致，将是决定我国应急管理体制改革成效的巨大挑战。

(二)着力解决好防灾减灾和安全生产既不各自为战也不混为一谈的问题。在《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中，将应急管理部的职能描述为“主要负费国家应急管理及体系建设，组织开展防灾救灾减灾工作，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作:负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等”，概括起来就是防灾救灾减灾和安全生产两大类。这两类职责目 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 》。国家应急准备和应急响应是全社会应该承担的共同责任，每个公民既是灾害面前的受灾者,也是负有责任的应对者，个人和社会准备是国家应急准备成功的基础，通过综合的、层次化的和全国性的方法形成每个人的抗灾能力,对于应对巨大风险和威胁非常必要。1976年XX大地震被埋压群众63万某某，其中有80%、48万某某通过自救互救获救；2008年XX大地震被救出8.7万某某，其中7万某某是自救互救获救，军队救出约1万某某。为此，建议研究制定《全民应急文化建设纲要》，让强化应急准备、提高应急能力成为全社会的自觉，不断增强全社会应急责任意识、风险识别水平和避险自救互救能力，构建全民应急工作格局。

本文转载自《中国应急管理》

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