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1、对于占用未利用地的，区分为不压占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是对使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏发电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。这主要是指光伏方阵用地，可以按照未利用地原来的用途管理，不需要办理未利用地转为建设用地手续。二是对使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏发电项目，建设项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。主要是指变电站及运行管理中心用地和集电线路中的杆塔基础用地，这部分用地应当依法办理未利用地转为建设用地的手续。

2.对于占用农用地的，规定所有用地部分均应按建设用地管理。也就是说，光伏发电项目占用农用地的，不论光伏方阵用地，还是变电站及运行管理中心用地和集电线路用地，都需要按照现行土地管理法律法规，按照建设用地管理。其中涉及办理集体土地征收和农用地转用手续，以及国有建设用地供应手续，与传统的建设项目用地没有区别。

5号文件为了鼓励扶持作为新兴产业，对光伏发电项目项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，且不占压土地、不改变地表形态的用地部分给予了政策便利，规定可以采取租赁的方式取得，不需要按照建设用地管理。但对此前广泛探讨的“农光互补”、“渔光互补”模式，实际上做了禁止性的规定。

2016年国土资源部办公厅的1638号函，进一步明确支持光伏项目使用未利用地和存量建设用地；对于占用农用地的，包括光伏方阵在内所有用地必须按照建设用地管理，履行规划、计划、征收、转用、供应审批手续。

国土资源部5号文件和1638号函公布实施之后，原来部分地方允许光伏方阵占用农用地的政策也不再实施，部分光伏项目投资无法落地。

二、2017年8号文件关于光伏发电的具体政策

5号文件和1638号函的发布实施，虽然对光伏项目用地做了政策界定，但并没有实际解决光伏发电项目占用农用地办理建设用地审批的时间成本和费用成本，没有回应光伏发电项目中占地面积最大的电池方阵建设施工对农用地破坏较小，不改变原来的地表状态和利用功能，不破坏原有的耕作层等现实问题。特别是近两年，随着我国西北地区“弃光限电”问题频频发生，光伏发电项目出现从西北向东南转移的现象，光伏发电项目占用农用地办理建设用地审批手续的矛盾日益突出。

为了解决光伏产业发展遇到的用地问题，特别是加大对光伏扶贫项目的用地支持，2017年9月25日国土资源部联合国务院扶贫办、国家能源局下发了8号文件，对原来5号文件中的光伏发电用地政策进行了完善和规范。8号文件主要是明确了光伏扶贫项目用地及利用农用地复合建设的光伏发电站项目的用地新规，其余光伏项目用地仍须严格执行5号文件的规定。

1、关于光伏扶贫项目的用地政策

一是明确适用范围。8号文件明确规定，光伏扶贫项目包***建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目。二是实行分类管理。第一，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；第二，场内道路用地可按农村道路用地管理；第三、光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；第四、采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

2、关于光伏复合项目建设的用地政策

一是关于“光伏复合项目”的含义。8 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层的部分，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。对于布设后未能并网的光伏方阵，应由所在地能源主管部门清理。光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位未恢复原状。未按规定恢复原状的，应由项目所在地能源主管部门责令整改到位。

五、建立部门联合监管机制

项目所在地市、县的国土资源主管部门在监管中发现项目违反本通知规定，应将相关情况通知同级能源主管部门，并逐级上报国家能源局，将项目投资主体纳入能源领域失信主体名单，组织实施联合惩戒。国土资源部将根据行业管理需要，适时对各类光伏发电项目用地开展专项监测。

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