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《土地管理制度改革背景下的卫某某执法检查用地合法性判定标准制定》

成果三

卫某某执法检查用地合法性判定标准

XX市卫某某执法检查用地及建筑物判别工作指引（征求意见稿）

第一章 总则

第一条 【工作目标】

为促进XX市卫某某执法检查工作规范化、科学化，更好地开展用地及建筑物判别工作，结合我市土地管理实际情况，在总结以往卫某某执法检查工作经验的基础上，制定本工作指引。

第二条 【工作依据】

法律法规

《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）

《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）

《XX市临时用地和临时建筑管理规定》（XX市人民政府令第149号）

规范性文件

《国土资源部关于印发〈土地矿产卫某某执法检查工作规范（试行）〉的通知》（国土资发〔2010〕21号）

《国土资源部关于开展2012年度土地矿产卫某某执法检查工作的通知》（国土资发〔2013〕47号）

《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕72号）

《**_*印发**_*法的通知》（粤府办〔2005〕70号）

《关于同意授权XX市人民政府行使有关土地管理权限的批复》（粤府函〔2012〕115号）

《市规划国土委关于印发〈*_**建设用地审查报批工作实施细则〉的通知》（深规土〔2013〕19号）

《市规划国土委关于印发〈*_**土地利用总体规划实施操作指引〉的通知》（深规土〔2013〕185号）

第三条 【指引定位】

本工作指引为*_**相关业务处室、各管理局、各级规划土地监察队伍开展XX市部卫某某、市卫某某执法检查用地及建筑物判别的工作依据。

第二章 审查对象和内容

第四条 【审查对象】

本工作指引中所述用地及建筑物判别针对国土资源部及XX市土地卫某某执法检查工作下发的涉嫌违法图斑。

第五条 【审查内容】

建设用地报批手续办理情况

审查用地是否已办理农用地转用报批手续或具备土地征收文件。

土地供应手续办理情况

审查用地是否已办理房产证、产权证、土地出让合同、非农建设用地批复、征地返还地批复、市政府批地会议纪要及用地批复、政府储备地范围内土地整理证明文件、建设工程规划许可证、有桩基础提前开工许可证、拆旧建新批文、复工通知书、一户一栋施工通知书等供地证明文件。

符合规划情况

以《XX市土地利用总体规划（2006-2020年）》和《XX市城市总体规划（2007-2020）》为依据，分别审查用地符合、违反土地利用总体规划及城市总体规划的情况。

城乡规划许可手续办理情况

审查建筑工程是否办理城乡规划许可相关手续。

其他内容

审查用地是否为先行用地、紧急用地、军用土地、临时用地、保障性住房用地等。

第三章 判别结果分类

第六条 【用地判别结果分类】

用地判别结果分为合法用地和违法用地两大类。其中，合法用地类型分为特殊政策用地、军用土地、临时用地、一般性合法用地，特殊政策用地包括先行用地、紧急用地；违法用地类型分为违法批地和违法占地，违法批地分为违法批准占用、违法供地，违法占地分为未报即用、边报边某某、未供即用（表1、附录）。

表1 用地判别结果分类

合法用地

特殊政策用地

先行用地







紧急用地





军用土地





临时用地





一般性合法用地



违法用地

违法批地

违法批准占用







违法供地





违法占地

未报即用







边报边某某







未供即用



第七条 【建筑物判别结果分类】

建筑物判别结果分为合法建设、违法建设和违法批准建设三类。

第四章 判别流程

第八条 【判别思路】

根据《土地矿产卫某某执法检查工作规范（试行）》等文件要求，结合近年来XX市土地矿产卫某某执法工作实际情况，遵循先用地后建筑、先批地后供地、由特殊到一般的原则，开展用地及建筑物判别，具体步骤见第九条至第十一条（图1、表2）：

第九条 【用地判别】

特殊政策用地判别

依次审查图斑是否取得先行用地、紧急用地批准文件，对于取得相关手续的图斑分别判定为先行用地、紧急用地。

军用土地判别

若图斑对应用地主体为军事单位，判定为军用土地。

临时用地判别

审查图斑用地是否取得临时用地许可证、临时用地合同、临时用地批复，若已取得上述任一项且在批准使用时限内用地的，判定为临时用地。

批地环节审查

首先结合卫某某执法对应年度的上一年度变更调查数据判断用地所占地类性质，对于仅占用存量建设用地的图斑，直接转入供地环节审查。

对于占用了农用地或未利用地的图斑，须依次审查农转用实施方案（其中，中心XX区内用地还需国务院批准的农转用方案）、99年以前征收文件、99-06年征收文件，已取得上述任一项的，通过批地环节审查，若未取得上述手续，批地环节审查不通过。

供地环节审查

针对通过批地环节审查的图斑，继续进行供地环节审查。

首先判断土地的实际用途是否属于公园与绿地、公路用地、河流水面之一，若属于则直接通过供地环节审查，图斑判定为一般性合法用地。

若土地实际用途不属于公园与绿地、公路用地、河流水面之一，则须审查供地批准文件，具体包括：房产证、产权证、土地出让合同、非农建设用地批复、征地返还地批复、市政府批地会议纪要及用地批复、政府储备地范围内土地整理证明文件、建设工程规划许可证、有桩基础提前开工许可证、拆旧建新批文、复工通知书、一户一栋施工通知书。若用地未能取得上述任一项批准文件，判定为未供即用；若用地已取得上述任一项批准文件，则进一步审查供地程序是否合法，若合法，判定为一般性合法用地，若不合法判定为违法供地。

违法类型细分

对于占用农用地或未利用地且未通过批地环节审查的图斑，继续审查其是否取得用地批准文件。已取得用地批准文件的，判定为违法批准占用；未取得用地批准文件的，若已提交用地申请材料并获受理，判定为边报边某某，若未提交用地申请材料或提交但未被受理，判定为未报即用。

第十条 【建筑物判别】

用地判别分类后，除先行用地、紧急用地和军用土地外，其他类别均需判别进行地上建筑物相关手续办理情况。

一般性合法用地上建筑物判别

审查地上建筑是否有城乡规划许可手续（建设工程规划许可证、有桩基础提前开工许可证），若已取得规划许可相关手续，判定为合法建设，若未取得，判定为违法建设。

各类违法用地上建筑物判别

审查地上建筑是否已取得城乡规划许可手续（建设工程规划许可证、有桩基础提前开工许可证），若已取得规划许可等相关手续，判定为违法批准建设，若未取得，判定为违法建设。

临时用地上建筑物判别

若临时用地上所修筑的建筑物为永久性建筑，判定为违法建设；若非永久性建筑，审查建筑是否取得临时建设许可手续（临时建设工程规划许可证），若已取得，判定为合法建设，若未取得则判定为违法建设。

第十一条 【其他判别】

除上述“用地判别”和“建筑物判别”外，还须对除先行用地、紧急用地、军用土地、临时用地外的用地图斑开展符合土地利用总体规划、城市总体规划情况判别，并审查用地是否为保障性住房用地。

对于不符合土地利用总体规划的用地，判别为违反土地规划用地；不符合城市总体规划的用地，判别为违反城市规划用地；保障性安居工程建设使用的土地判别为保障性住房用地。其中，符合土地利用总体规划情形的审核依据《市规划国土委关于印发〈*_**土地利用总体规划实施操作指引〉的通知》（深规土〔2013〕185号）要求开展，保障性住房用地判别以各管理局提供的保障性安居工程建设用地目录为准，判别为保障性住房用地的情形依据《国土资源部关于开展2012年度土地矿产卫某某执法检查工作的通知》（国土资发〔2013〕47号）的要求不计入占用耕地面积比例。

第五章 职责分工

第十二条 【职责分工】

按以下分工开展卫某某执法检查用地及建筑物判别工作。

规划业务部门对疑似违法图斑是否符合规划等情况进行认定，提供相关资料，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》中“规划情况”栏目的内容。

土地利用业务部门对疑似违法用地图斑的农用地转用、先行用地、紧急用地、供地等批准情况进行认定，提供相应文件，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》中“用地手续办理情况”栏目的内容。

地籍管理业务部门配合执法监察部门对疑似违法用地图斑进行核查，提供相关资料，核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》中“权属及地类情况”栏目的内容，并对土地使用权证等权属证明文件进行认定。

法制工作业务部门参与对是否违法情况进行审核，负责对本行政区域内卫某某执法检查工作中涉及的有关法律法规适用问题进行审核。

各管理局配合辖区规划土地监察机构开展卫某某执法检查工作，协助核查图斑的土地规划、报建审批等手续情况，负责组织辖区内违法图斑复耕到位情况的认定并出具证明文件。

执法监察业务部门具体抓好组织和协调，负责查清违法事实，认定违法性质，明确责任主体，提出处理意见，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》中“违法情况”栏目以及《违法用地行为立案查处及落实情况登记卡》，上报检查结果。

第六章 附则

第十三条 【发布实施】

本工作指引自发布之日起实施，试行一年。



图1 用地及建筑物判别流程

表2 用地及建筑物判别依据

类别

审查项目

审查内容

数据

版本

数据

格式

数据来源



单独审查内容

A1

先行用地手续

属于先行用地的面积、批准文件、时间





土地利用处





A2

紧急用地手续

属于紧急用地的面积、情况说明





土地利用处





A3

军用土地范围

属于军用土地的面积





土地利用处





A4

保障性安居工程建设用地目录

是否保障性安居工程建设用地





各管理局



规划数据

B1

土地利用总体规划数据

符合规划面积、不符合规划面积





总体规划处





B2

城市总体规划数据

符合规划面积、用途，不符合规划面积、用途





总体规划处



农转用和征收手续

C1

农用地转用实施方案

批准文号、机关、批准面积、图斑内批准面积





土地利用处





C2

土地征收审批手续（2006年以前）

批准文号、机关、批准面积、图斑内批准面积





土地利用处



供地手续

D1

房产证、产权证

产权证编号、发证机关、批准面积





市登记中心





D2

土地出让合同

证号、项目名称、用地单位、合同批准面积





各管理局





D3

非农建设用地批复

是否属于非农建设用地、非农建设用地的批文号、批准面积





地政地籍处





D4

征地返还地批复

批准文号、机关、批准面积、图斑内批准面积





土地利用处





D5

市政府批地会议纪要及用地批复数据

批准文号、机关、批准面积、图斑内批准面积





土地利用处





D6

政府储备范围内土地整理证明文件

在范围线内的面积





市储备中心



临时用地及临时建设手续

E1

临时用地许可证

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各管理局





E2

临时用地合同

证号、项目名称、批准面积、图斑内批准面积





各管理局





E3

临时用地批复

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各管理局及相关有权批准部门





E4

临时建设工程规划许可证

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各管理局



城乡规划许可相关手续

F1

建设工程规划许可证

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各管理局





F2

有桩基础提前开工许可证

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各管理局



建设报批手续

G1

拆旧建新批文

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各区政府





G2

复工通知书

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各区政府





G3

一户一栋施工通知书

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





街道办



其它辅助数据

1

农用地转用方案

批准机关、文号、时间、批准面积





土地利用处





2

建设用地规划许可证

批准机关、文号、时间、面积、用途、图斑内批准面积





各管理局





3

建筑工程施工许可证

批准机关、文号、时间、面积、图斑内批准面积





市、区建设局





4

卫某某执法对应年度的上一年度土地变更调查成果数据

占用各地类面积





地政地籍处





5

基本农田保护区、改造区范围

在范围线内的面积





地政地籍处





6

一级水源保护区

在范围线内的面积





市、区水务局





7

基本生态控制线范围

在范围线内的面积





土地利用处





8

法定图则

符合规划面积、用途，不符合规划面积、用途





地区规划处





9

绿、橙、紫、蓝、黄五线数据

符合规划面积、用途，不符合规划面积、用途





总体规划处





10

土地整备单元范围

在范围线内的面积





土地利用处





11

城市更新单元范围

在范围线内的面积、城市更新项目类型（综合整治类、功能改变类、拆除重建类）





城市更新办公室





12

土地利用计划

符合计划面积、用途，不符合计划面积、用途





总体规划处





13

区政府或相关主管部门建设批准文件

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各区政府及相关主管部门





14

用地预审批准文件

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





各区政府及相关主管部门





15

市级以上发改部门立项批准文件

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





市发改委





16

市、区政府或其职能部门立项批准文件

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





市、区政府或其职能部门





17

市土地整备机构实施方案审核文件

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





市土地储备中心





18

建筑功能改变批准文件

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





市、区规划国土部门





19

市、区政府或其职能部门开工文件

批准机关、文号、时间、批准面积、图斑内批准面积





市、区政府及相关主管部门





20

国家、省、市重点项目目录

是否国家、省、市重点项目





市发改委





21

政府投资项目目录

是否政府投资项目





市发改委





22

战略性新兴产业项目目录

是否战略性新兴产业项目及其配套项目





市发改委





23

房屋拆除、土地清理等土地整备项目目录

是否房屋拆除、土地清理等土地整备项目





市土地整备局





24

原村民非商品住宅建设（含拆危建新）项目目录

是否原村民非商品住宅建设（含拆危建新）项目





各区政府及相关主管部门





25

临时公共服务配套设施建设项目目录

是否临时公共服务配套设施建设项目





各区政府及相关主管部门



注：1、表中审查内容涉及文件须在其有效期内。2、其它辅助数据供统计分析使用。

附录：名词解释

先行用地：包括国家、国务院审批的扩大内需项目和部分国家重点项目两类。

（1）扩大内需项目（国家、国务院审批）

《关于切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的用地保障和管理的通知》（国土资发〔2008〕298号）规定：“对国家审批（核准）项目，控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工的工程，在完成项目审批（核准）与初步设计后，可向国土资源部申请先行用地；对地方审批（核准）项目，依法须由国务院批准用地的民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建项目，不占用基本农田的控制工期的单体工程，可以向国土资源部申请先行用地。” “各省（区、市）国土资源管理部门要加快扩大内需建设项目用地的初审，受国土资源部委托负责初审的国土资源管理部门，对符合条件的项目应当自受理之日起20个工作日内完成初审工作，并转报国土资源部。”

《关于加快建设用地报批依法保障扩大内需建设项目用地的紧急通知》（粤府办明电〔2009〕245号）规定：“列入省扩大内需项目清单依法由省人民政府批准的用地，急需开工建设的控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工的工程用地，具备以下条件的，可向省国土资源厅申请先行用地：（一）完成项目批准（核准、备案）与初步设计；（二）不占用基本农田；（三）用地范围界线、面积、地类、权属清楚准确；（四）征地补偿安置方案合理合法，被征地集体和农民对征地补偿安置方案无异议，补偿款到位；（五）保障在1年内完成整个项目用地材料组织审查上报工作。对多个地区的线性工程项目用地，可以地级以上市为单位组织用地报批，个别急需开工建设的，也可以县（市、区）为单位组织用地报批”。

（2）部分国家重点项目

《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）规定：“对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。同时，严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。先行用地由省级国土资源主管部门向部提出申请”。

紧急用地：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定：“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。”

保障性住房用地：建设项目已纳入保障性安居工程计划的用地。

军用土地：由军事单位使用的土地。

临时用地：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”《XX市临时用地和临时建筑管理规定》（XX市人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称临时用地是指因建设项目施工、地质勘查以及急需的公共服务配套设施需要，按照临时使用土地合同约定使用的国有土地。”

一般性合法用地：除先行用地、紧急用地、军用土地和临时用地外的已依法取得批地、供地手续的建设用地。

违法批准占用：未依 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 纪要及用地批复、政府储备土地整理范围。”

抓住机遇，及时落实土地改革相关工作成果

新一轮的土地制度改革带来的权限下放为卫某某执法检查工作难题的破解带来了新的机遇，《指引》及时落实《*_**建设用地审查报批工作实施细则（试行）》（深规土〔2013〕19号）、《*_**土地利用总体规划实施操作指引（试行）》（深规土〔2013〕185号）等土地改革配套成果，明确了农转用报批手续用地范围、审批层级、土地利用总体规划实施及相关供地要求。

统一标准，规范细化判别工作环节

《指引》共包括六个章节，分别为：总则、审查对象和内容、判别结果分类、判别流程、职责分工、附则。其中，总则中规定了工作目标、工作依据以及指引定位；审查对象和内容中规定了审查对象并列举了须审查的各类证件、许可、方案等合法性证明文件；判别结果分类中规定了用地和建筑物经过《指引》判别后的具体分类方式；判别流程详细阐述了用地和建筑物判别的流程，配合表2使用；职责分工中规定了卫某某执法检查工作相关业务处室的义务，职责划分依据《XX市开展2012年度土地矿产卫某某执法检查工作方案》（深查违〔2013〕38号）制定。

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