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**_*论文

题目：中国社会保障模式的探究

——中国失地农民的社会保障模式选择简析

姓名：彭某某

学号：***233

中国社会保障模式的探究

——中国失地农民的社会保障模式选择简析

【摘要】随着城乡一体化进程的加快，昔日的农田高.上楼拔地而起，随之而来的是各种社会问题，失地农民如何生存就是其中之一，失地农民是指农民的土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩。为保障失地农民的生存，政府的安置方式发生了多次转变，从最初的“以土地换就业 ”的 就业安置政策到货币安置政策再到以土地换保障的方式。但是这些保障模式都存在不同层次的瑕疵，使失地农民出现了“种地无地、就业无岗、社保无门”的情况。为了提高失地农民的生存质量，开启新的社会保障模式势在必行，近年来部分城市通过摸索建立了失地农民社会保障的特色模式，哪一种模式更能扎根于中国的国情需要探讨。

【关键词】失地农民、社会保障、模式、

一、失地农民现状及安置方式

（一）我国失地农民的现状

当前我国城市化进程加快, 2002—2009年《中国统计年鉴》数据显示, 我国城市人口占总人口比例, 1965年为18.2% , 1995 年为 30.3%, 2009年达到了 46.6%。2009年全国城镇人口为6.22亿,从人口方面来看城市化水平比1965年提高了28.4个百分点。中***可持续发展战略研究组在2005年的报告中指出:“我国未来50年内必须年均有1000万以上的农村人口转化为城市人口,才有望实现现代化,在2050年之前, 将城市人口和农村人口的比例从现在的30%和70%,转化为至少70%和30% ”。据2007年国土资源公报显示,全国耕地面积为18. 27亿亩,全年耕地净减少460.2 万亩。按照2006—2010年全国年均净减少耕 地面积620万亩和全国农业人口人均耕地1.89亩计算,“十一五”规划期间新增失地农民1640万。我国目前失地农民总数约为5000万人左右，预计到2020年，我国失地农民总数将超过1亿。

(二)失地农民安置方式

农民、土地、社会保障三者之间有着十分密切的关系，连接农民和社会保障的关键点则是土地的失去。各种相关制度的建立也都是以“地权”的转移作为基础的。对于土地利、土地功能的不同认识与理解，直接影响着对于失地农民安置形式的考虑，不同的安置形式也决定着各类失地农民社会保障模式的形成。 目前，主要的征地安置方法有以下几种:

1.现金补偿方式

视土地为一种商品形式来看，即对失地农民进行一次性的现金补偿。这种补偿方式旨在通过货币收入的增加，解决失地农民的社会保障问题。失地农民通过 这种方式的确能在短期内得到生活的保障并抵御一定的生活风险，但是这种方式缺乏可持续性。一旦货币耗尽，又无新的收入供给，农民会陷入新的困境之中。从社会保障的本质而言，这种方式没有体现出社会共济性特征，它只是短期内解决了个体的保障问题，难以实现社会整体保障的实现。故而通过现金补偿的方式来解决失地农民社会保障，只是对于失地农民短期内生活保障的制度安排。

2.就业安置方式

视土地为劳作的载体来看，在征地的过程中解决农民的就业问题，失地农民被称为“征地工”。土地的失去使得原本身份由农民向企业职工转变，解决了失地农民的收入来源，通过就业可使生活长期得以保障。这种模式较现金补偿具有持续性，但是保障内容不明确，对于社会保障中的养老、医疗等关键性内容都没有体现。

3.土地换保障方式

视土地为生活保障基础来看，将土地置换为社会保障直接赋予失地农民，这种方式较前两种具有针对性。直接提供社会保障，各地的做法也有很多，如XX 的直接入城保、XX的镇保、XX的农保、XX的商某某，各种保障制度都有自身的特点，但是由于制度安排上的不统一，保障水平上也有相当大的差距，同时在操作流程上也缺乏明确的规定，故而失地农民出让“地权”所换取的应该是怎样的社会保障，成为了土地换保障的关键。

综观以上几种对于失地农民征地安置的制度安排，均直接或间接地作用于失地农民的社会保障方面，各自都有自身的优势和不足之处，如何融合其优势，消除其不足之处，是构建失地社会保障模式的关键所在。

二、失地农民社会保障存在的问题及部分城市失地农民的社会保障模式

（一）失地农民社会保障存在的问题

1.农村土地所有权主体虚位

在我国,规定农村土地所有权及使用权的归属问题的法律法规,主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等。根据我国法律规定,我国实行的是土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。法律规定国民所有为国家所有及全民所有。国有财产的所有权由国务院代表国家行使。城市的地属于国家所有。农村的土地和城郊的土地除法律规定为国有财产的之外都属于集体所有。

根据我国《物权法》60条，我国行使农村土地所有权的主体主要有三类，即村民小组、村集体经济组织和乡镇集体经济组织。这三类组织代表的是全体农民的集合,既不是法律上的组织,也不具有法律人格意义。原因在于土地所有权是一种重要的则一产所有权,它的权利主体必然是法律关系的主体,而能够成为法律关系主体的只有法人和自然人。但这三类组织既不属于法人也不属于自然人,它不具有完整的民事权利能力和民事行为能力,因此它只是一个虚拟化的权利主体。

我国法律将这三类组织规定为土地所有权的主体,但在如今的社会环境中,这三类主体却很难代表农民在土地权利的斗争中维护农民的切身利益。原因在于实践中,这三类主体往往由于缺乏规范性和程序性,早已成为乡镇或村集体的小团体所有,甚至成为个别违法乱纪的村干部个人所有。这就导致了农村土地所有权主体缺位,广大农民集体实际上丧失了农村土地的所有权。

另外,从法律规定来说,农村土地所有权的权能是不完整的。几地所有权是特殊的财产所有权,但也应该具备财产所有权的基本特征。所有权的权能包括占有、使用、收益和处分四项,这四项权能共同构成财产所有权,缺一不可。然而对于农村集体组织来说,他们享有的土地所有权是没有处分权的。究其根源在于我国法律的规定,农村土地不得自由转让,只有经过国家征收转变为国有土地之后,能进入土地流转市场。由于没有完整的土地所有权,失地农民的财产收益就得不到切实有效的保障。

2.农村土地征收制度存在缺陷

我国宪法明文规定,国家可以为了公共利益的需要,对集体所有的土地进行征收。这个条款意味着国家可以基于公共利益的考虑,运用公权力直接剥夺属于农民集体所有的农村土地所有权。而公共利益的定义其实是很模糊的,它的内涵范围如何界定一直没有统一的官方的说法。我国《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的几地”。

根据我国的法律规定,农村集体所有的土地是被严格禁止转让的,只有国家可以为了公共利益的需要对集体所有的土地进行征收。而《土地管理法》的上述规定则意味着单位和个人也可以按照法律程序经申请使用原属于集体所有的土地。单位和个人依法申请的国有地是用于生产经营的而不应该属于公共利益的范围。很显然,我国的法律制度没有将“公共使用”土地和经营性建设用地严格分开。立法的缺陷导致公共利益的本来涵义被扭曲,严重违背了原本的立法精神。不仅没有有效防止政府的不当行为,反而成为了政府公权力滥用的源头。在这样的情况下,原本是属十集体所有并且不得转让的土地,如果通过国家的征收变成了国有土地,那么就可以自由进入市场交易获得土地的商品价值。国家可以随意的运用公权力来侵犯公民的私有财产权,而所谓的农村集体组织在这整个过程中没有话语权,缺乏自由行使权利的能力。这样的制度设计意味着国家首先作为征地的立法者确定了征地的先决条件即公共利益的范围,其次作为执法者实际执行了了上地征收这一行为,最后又作为征地的监督者负责对失地农民进行补偿协助。从逻辑上来说,我国法律的规定是存在缺陷的,它把整个土地征收过程的立法、执法、监督职能集中在政府这一个角色上，这样容易发生职能冲突。

此外,我国的征地制度在实施程序上也存在一些问题。首先是征地审批程序。《土地管理法》第46条规定“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。从上述规定不难看出,单位和个人想要使用国有土地,必须经过审批。只有依照法定程序批准后,政府予以公告并组织实施。显然我国征地实行的是内部审批制,即政府对单位和个人的申请进行审批,整个审批过程是在政府内部通过行政程序进行的,缺乏公开的听证程序。实际的农村土地所有权人对此毫不知情,也就自然没有维护自身合法权益的条件和能力。

其次是征地补偿程序。我国法律明文规定,国家可以依法征收集体所有的土地,但必须给予一定的经济补偿。但如何补偿、补偿多少都是由政府单方面决定的,农民对此没有参与权和知情权。在实践中,补偿方案都是决定好之后才公示的,缺乏事前公示的程序,农民对于政府确定的补偿方案只能被动接受。建设单位只要拿到政府准许征地的批文,就可以强制剥夺农民的土地,完全不顾农民的感受和意见。

因此在土地征收问题上,无论从制度层而来说,还是从实施程序来说,都把农民这个原本是集体土地的所有权人置于被动的地位,农民的知情权、参与权、决策权无法依法行使。整个征地过程没有做到公开公正,政府和农民之间缺乏必要的沟通,导致农民对政府的负面情绪越来越多,由此引发的矛盾冲突也越来越多,严重影响我国的安定和谐。

3.征地补偿存在问题

补偿是征地过程中的重点工作。补偿标准是否合理、补偿金额的多少,关系着农民在失去土地后能否维持农民的长远生活。就目前我国的征地补偿来说,存在着以下几个问题：

第一,征地补偿的计算方法不合理。根据我国现行法律规定,征收土地应按照土地被征收前的用途给予补偿,征收耕地的补偿是按照农地前三年的平均年产值来计算的。这种计算方法明显带有计划经济的色彩,也背离了土地的市场经济规律。同样的土地因为了种植了不同的农作物而产生的土地收益是相差巨大的。就我国目前的农业情况来说,由于农民的综合素质普遍偏低且缺乏新型农业的技术,再加上市场信息的僵乏,往往会选择种植操作较简单的粮食作物。种植粮食作物的收益是相对较低的,而征地时往往就按照粮食作物的产值来计算补偿费用。另外,随着农村经济的发展和农民思想的解放,一些集农业、观光、采摘、餐饮等多种娱乐、休闲功能为一体的新型农业逐渐发展起来。这种农业类型深受城市人的喜爱也因此给农民带来了和传统农业相比巨大的收益。而计算补偿费时却忽略了土地能够带来的这些经济收益,还限定了补偿费用的最高限额,导致补偿数额往往偏低,严重损害农民的经济利益。

第二,征地补偿没有考虑土地的增值部分。政府以很低的价格从农民手中把土地征收以供建设单位使用,而建设单位又把土地投到交易市场获得巨大的利益,这中间的差价就是土地的增值。土地从农民手中是以土地的产值被征收的,而到开发商手中则是土地的市场价格,这中间的增值部分是非常惊人的。但增值的部分却没有落到农民手中,而是以财政收入的形式进入了政府的口袋。事实上,土地从农村集体所有地转变为城市建设用地的过程,应该是农民集体作为土地所有者分析工业建设和城市发展成果的过程。农民没有享受到土地增值的好处,反倒由政府获得了土地征收的利益。在这种利益驱动下,政府内部很容易滋生腐败,导致政府的公权力肆意的滥用,大规模的土地从农民的手中被政府征收,严重侵犯了被征地者的切身利益。土地的增值过程不仅没有成为缩小城乡差距的工具,反而更加扩大的贫富差距引发更为严重的农民问题。

第三,补偿方式单一、数额较低。根据我国国土资源部的报告显示,政策对失地农民的补偿方式多种多样的,包括货币补偿、农民生产安置、农民就业安置、异地移民安置等力一式。但是目前普遍采用的是一次性货币补偿。由于安置方式单一,再加上失地农民自身素质普遍偏低,使得很多失地农民没有合适的工作机会,也就失去了稳定的收入来源。此外,实践中发到农民手中的补偿费用也较低,不足以维持失地农民的长久生活,也不足以缴纳社会保险费用。

4. 就业保障存在不足

我国关于失地农民的就业安置的问题主要分为两个阶段在年以前,主要采用劳动力安置的方式,安排劳动力在乡镇企业就业,或者以农转非的形式在其他国营单位任职。一些地方向失地农民发放一安.定置补助费,鼓励农民进行自我创业。在年以后,由于我国国家建设步伐加大,用地量较以往大幅度增加,劳动力安置的方法已经满足不了失地农民的安置需求,于是地方政府大多采取了货币安置的方法,一次性发给农民补偿费用,浮致大部分农民失地后生活水平较之前下降,经济利益大大受损。农民失去土地后,无论自愿与否,生活已然向城市化靠拢,生活成本也不得不较之前增加。仅仅依靠地方政府发放的补偿费用,无法维持失地农民的日常生活。想要保障失地农民的生活水平,就必须完善失地农民的就业保障问题。

就目前我国的情况来说,尽管农民以自身顽强的生存意志努力寻找城市中的就业机会,但由于我国城市就业压力很大,城市中还有很多的失业人口没有找到工作,再加上大量的农村剩余劳动力从农村涌向城市,对于一些年龄偏大又缺乏劳动技能的失地农民来说,在城市中就业更是难上加难了。究其原因,主要是目前我国针对失地农民的就业问题还没有统一的政策。失地农民的就业涉及面很广,如果没有政府在其中引导帮助,仅仅依靠农民自身的力量是远远不够的。地方政府的不重视、培训制度的欠缺导致农民在劳动力市场中无法获得竞争性地位。另外,从农民自身角度来说,传统的就业观念也使他们缺乏竞争的动力。更有一些失地农民仅仅依靠征地补偿款来生活,完全丧失了出去打工的意愿,这种坐吃山空的思想更加阻碍了失地农民的就业。

5.司法保护欠缺

对于我国征地制度的设计,导致地方政府承担着征收上地管理者和使用者的双重职能。一些政府把农民的土地转给开发商,把中间产生的巨大差价纳入自己的财政收入,利益的诱惑导致地方政府在征地过程中违法乱纪、审批不清,严重损害了失地农民的经济利益。各地由于征地问题引起的政府与农民之间的矛盾冲突日益繁多,农民怨声载道但却迫于政府的压力敢怒而不敢言,原因就在于我国针对失地农民的司法保护欠缺,导致农民不敢申冤或告状无门。

根据我国的法律规定,涉及征地补偿与安置的问题不属于民事诉讼的受理范围。国家对于失地农民承担的是补偿责任而不是赔偿责任,因此在法理上也不具有可诉性。另外,征地补偿争议的双方是农民、农村集体经济组织和地方政府。从主体来说,不属于平等的民事主体,因此也不属于民事仲裁的受理范围。依据我国《土地管理法实施条例》第25条规定目前我国的征地补偿争议是以行政裁决的方式处理的。但这只是一个笼统性的规定,如何进行裁决、裁决的具体程序和裁决结果的法律效力都没有相关的法律进行规范。由于没有统一的规定,各地在处理关于征地补偿纠纷的做法上也不尽相同,再加上人民法院一直将此类诉讼视为烫手芋将其拒之门外,涉及纠纷的农民除了集体信访、聚众闹事别无他法。不仅干扰当地的政府工作,还对整个社会的安定和谐造成了不利的影响。

6.中央政府责任承担不到位

失地农民的问题不是少数地区的个别现象,而是发生在我国大部分发展城市化的地区,因此对失地农民的社会保障绝不能仅仅依靠地方政府,中央政府必须承担起建设失地农民社会保障的主要责任。目前我国的情况是各个省、市、地区***央的政策引导下建设适合地方的失地农民社会保障制度。但仅仅依靠地方政府转让土地获得的一次性收入来支付当地农民的社会保障费用是远远不够的,更无法保障农民的物质生活和长远生计。

（二）我国部分城市对失地农民社会保障模式的新实践

由于传统的安置方式缺乏对失地农民的有效保障，大批失地农民仍处于“种地无田、低保无份、就业无岗”的“三无”困境，使得与土地征用相关的冲突事件不断增加。鉴于此，当前各级政府都在积极探索失地农民保障的新途径、新模式，并取得了一些成果。归纳起来大致有以下四种模式: 以**_*保障模式，以XX为代表的商业保险模式 ，以XX为代表的“镇保”模式 ，以*_**保障模式。

1. XX模式。XX做法的主要特点是将失地农民纳入到城镇社会养老保险体系。具体有以下几点: 一是征地单位必须将征地的参保人数列入安置补偿方案，并在征地协议、征地公告、征地补偿方案中载明，参保条件为年满十六周某某的失地农民，达到规定的年龄按月领取养老金。二是基金主要来源于土地出让价格，其余资金由集体、个人及政府财政承担，村集体无力缴纳的部分允许村集体和个人共同出资，实现了资金由政府、集体和个人的三方共担。三是政府为失地农民提供三个可供选择的缴费档次，每个档次的缴费金额不同，但政府只按第一档缴费标准的30%注入资金。同时，政府还对60周某某以上老人的缴费标准进行了区分。四是基金由社会保障和国土部门负责，并由财政部门统一监 管，失地农民的生活保障金从个人账户、社会统筹基金和风险基金中支出。

2. XX模式。XX模式的主要特点是把失地农民纳入到农村社会保障体系。具体内容为: 一是参保人员为年满18周某某及以上的失地农民，在校学生和已参加城镇职工基本养老保险的除外。二是缴费标准的基数按参保时上年农民平均纯收入确定，个人和村集体缴纳费比例之和不低于12% ，市、镇两级财政补助比例之和不低于4% 。缴费年限以参保人的年龄而定，小于男60周某某，女55周某某的人员，一次性最低缴纳15年。三是在资金来源方面，失地农民的安置补偿费和土地补偿费等应首先用于个人缴费和村集体缴费部分，镇级财政补助金从土地收益和财政中列出，市级补助金从社会保险储备金中列出。四是资金由劳动保障部门管理，并记入农村社会养老保险个人账户和统筹账户，失地农民的待遇 水平不低于农村最低基本养老保险。五是失地农民的基本养老保险金即征即保方案要在征地报批前告知和举行听证，同时在呈报征地报批材料时，参保方案作为必备要件随建设用地报批材料一同上报。

3. XX模式。XX市政府针对失地农民颁布了《**_*法》，提出了“完善城保，推进镇保，淡出农保”的发展战略，该模式是介于城保和农保之间的社会保障制度。其具体做法为: 一是“镇保”为失地农民提供了较为全面的保障 ，包括养老 、医疗、失业 、生育以及工伤保险等。二是该模式具有强制性，由政府强制征缴基金，并为失地农民建立个人账户和社会统筹账户。缴费基数是XX市月平均工资的60% ，缴费比例为25%( 其中养老17%，医疗5% ，失业2% ，生育0.5% ，工伤0.5% ) 。三是“镇保”对基 本养老保险、医疗保险、失业保险的领取条件作了详细规定，其中基本养老保险领取条件是男满60周某某，女满55周某某者，并且缴费年限不低于5年者，待遇水平为全市社 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 农民社会保障制度并且根据本地区情况为失地农民建立了一些社会保障，但各地区在失地农民社会保障资金来源、保障模式、保障内容、就业培训等方面各不相同，造成了地区间社会保障水平的千差万别。有鉴于此，在为失地农民建立社会保障的同时，一定要考虑与现有社会保障体系的衔接问题。到目前为止，我国城镇和农村已基本建立了医疗保障和社会救助体系，失地农民也应该加入城镇医疗保险、最低生活保障或者加入新型农村合作医疗、农村最低生活保障，这是第一步。第二步是，在我国经济发展到一定程度时，着力破除城乡二元社会保障制度体系，将农村社保和城市社保纳入统一社会保障体系，使农村享受和城镇一样的社会保障水平。

四、结语

失地农民的问题应当引起社会的关注，若是处理不好，将是城市发展的一大隐患，同时失地农民作为弱势群体，政府部门起到协调、保护作用。“目前完善征地制度的重点,主要应该放在对被征地农民的补偿安置上,要保证被征地农民能分享城市化、现代化的成果,是更为急迫的问题。”虽然修改工作刚刚开始,但它正表明了我国政府解决失地农民问题的信心和决心,这势必会对我国今后有关失地农民的相关法律法规及政策措施产生深远而积极的影响。

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