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第一章：公共事业管理的基本问题

公共事务：

1、概念：公共事务，指为了满足社会全体或大多数成员的需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事物。

2、类别：政治事务、经济事务、社会事务

3、层次：（1）大概念：公共部门管理的所有事务都属于社会公共事务（2）中概念：除经济事务外，公共部门管理的其他事务，主要是社会公共政治事务和狭义社会事务（3）小概念：除经济、政治事务外，公共部门管理的其他事务都属于社会公共事务，也就是狭义的社会事务

二、公共事业

1、内涵：随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公共的事业，是面向社会、以满足社会公共需求为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为目的公共服务活动，是当代中国特定的公共服务。

2、基本特征：公共性、非营利性、规模性、服务性

三、公共产品

1、概念：指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需求的物品或劳务。

2、内容：公共产品分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，国防、行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。准公共产品是介于公共产品和私人产品之间的公共产品。一般来说,可以根据满足需求的不司把整个产品世界分为两类:一类是私人产品,即满足私人需求或私人消费需求的产品;另 类是公共产品，即用于满足公共需求的产品。在一个社会中,公共产品的范围十分广泛，如政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施、城市规划、公共道路、环境保护和治理、环境卫生、天气预报、科学研究,以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等乃至抗旱、防洪等,都属于公共产品的范畴。公共产品直接或间接地为企业的生产和个人家庭生活提供服务，是社会总产品中不可缺少的部分，而且，随着社会和经济的发展，社会么公共产品总体上呈扩大的趋势。

3、特征：

第一，公共产品的非排他性，也称为消费上的非排他性也称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时无法排除其他人也同时在消费这类产品。而且，即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。（增加了管理成本，带来效率的损失）

第二，非竞争性，非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的。这里的竞争性指的是消费上的竞争性，公共产品的边际成本为零通常指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。二是边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。还有就是说，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象，不存在消费者。为获得公共服务需排除他人而付出代价。一般认为公共产品具有非竞争性，其原因是公共产品的消费具有可分割性。有的人也将分割性作为公共产品的一个特征。

公共产品的非排他性主要与其劳务产品属性有关，但根本原因是由于其收益的外溢性，具有外部收益。非排他性使产品具有了公共性的特征是衡量一个产品是否为公共产品的重要特征之一。非排他性决定了公共产品不适合由个人或家庭或者企业经营。而只能由政府或者其他非政府的公共组织来进行经营管理。

4、局限性：公共产品的非排他性和非竞争性是其基本特征。同时也使其在生产与消费上与私人产品有明显不同，首先，公共产品都必须具有相当的规模以提供公众同时消费。因而其成本是很高的，但也因为它可以为许多人同时使用。因而，每个使用者所分摊的费用并不一定很高。这就决定在现代社会中，公共产品的费用最好由所有居民共同分担。这种共同分担的基本形式就是通过税收以公共支出予以保证。其次，公共产品的非排他性决定了它不仅可以让许多人同时消费、反复消费，因而效率远远高于私人产品，这也就决定了公共产品不可能由营利机构来经营管理，而只能由政府或非营利的组织来负责。再次，由于公共产品的非排他性，就会出现免费搭车的现象。即不管是否分配都可以获得消费利益，使得有些人认为既然不付费可以获得利益，而付费未必能获得更多利益从而尽可能地逃避付费，因此公共产品的生产费用的措施通常以税收的形式强制进行分摊。

5、萨缪尔森理论(内涵、质疑)

（1）内涵：美国学者萨缪尔森，在系统研究了公共产品的特性后，于1945年，提出了被各国学者基本认同的确认公共产品的两个标准——非排他性和非竞争性。

（2）质疑：

认为萨缪尔森所阐述的公共产品的两个特征，是对公共产品的描述性概括，潜在的理论是这两个特征是天然决定的，因而一种产品的公共产品性质也是天然决定的，不以人的意志为转移或者无法改变的。

认为萨缪尔森对公共产品的两个特征是高度抽象的，只适用于对假设的纯公共产品，现实中的多数公共产品很难同时完整具有两种特征。

四、准公共产品

1、社会产品分类：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品、纯私人产品

2、内涵：具有非排他性和非竞争性特点中的其中一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却有较大的外部收益的产品。

3、特点：

（1）非排他性和非竞争性的不充分性

（2）外部性，一个人的行为对第三者的福利的影响

一是生产的正外部性即生产的社会成本小于私人成本。它表现为生产成本的下降，如一个人提供了技术的研究费用,由于这种技术不仅有利于企业,也为社会增加了新技术因而有利干社会。而且由干它能复制使以后的生产者不必再花费研制费用,因而出现社会成本低于私人成本的情况。如果将技术完全按照市场方式供给，则会产生消费不足的问题。

二是消费的正外部性，即消费的社会收益大于私人收益。它表现为社会对该产品的需求下降。如在教育消费中，如果教育产品的生产成本全部由私人负担，那么家长就会以自己的效用(如支付的学费相当于多少斤粮食等)来判断其效用。但在现实社会中社会对干教育的估价往往超过个人的估价。因此，通常会产生消费不足的问题。公共组织如政府必须以一定的方式对这些重要的准公共产品予以管理。

内部俱乐部理论（准公共产品理论、布坎南模型）

布坎南在萨缪尔森提出公共产品概念及两个标准的基础上以纯公共产品与“非纯公共产品”即准公共产品概念，以及建立以“内部俱乐部理论”为基础的“布坎南模型”为标志，提出了准公共产品理论。

准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴。所谓准公共产品,指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备,或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品,它构成了纯公共产品与私人产品之间广阔的中间地带。或者说，在一个社会中，准公共产品从数量上占有多数的地位。从公共管理组织提供公共服务角度看，准公共产品由于其属于公共产品的范畴，因而进人了公共服务的范畴，使得提供的公共服务通常除国防、行和.政法律等外，大部分属于准公共产品，而且，也因此具有了提供这一类公共服务的应有方式。

俱乐部理论是指研究非纯公共品的供给、需求与均衡数量的理论。俱乐部理论一般俱乐部理论从整个社会的角度分析俱乐部均衡，分析时既考虑俱乐部也考虑非成员，把两者联系在一起。在一个社会中，俱乐部成员的效用受到三个因素影响：私人物品消费量，俱乐部物品消费量，俱乐部的拥挤程度。俱乐部产品相对于其成员来说是一个利益共同体,可以通过共同费用分摊实现收益内在化，而这类准公共产品由于受益人不固定，难以做到收益内在化。所以，俱乐部产品适宜私人经营，而准公共产品则更适宜作为一种大众的事业，由公共组织如政府进行相应的管理。

总之，准公共产品总体属于公共产品的范畴,因而它与俱乐部产品还是有明显不同的，这主要表现在:第一，俱乐部产品的受益人是目对固定的，而这类准公共产品的受益人一般不固定，即其外部性是向社会发散的。第二，具乐部产品虽然具有溢出效应,但其溢出范围通常限于少数利益相关的受益人，而这类准公共产品的溢出范围则较大。5、准公共产品分类：（1）具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品。【教育】（2）具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。（3）非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。【文体医疗，与私人俱乐部接近】

5、公共事业产品基本性质

公共事业产品总体上是介于纯公共产品和私人产品之间的中间产品，即准公共产品，是纯公共产品和私人产品之间的宽阔地带。公共事管理产品总体上具有准公共产品的性质和基本特点，以及各类公共事业产品的公共性纯度，即表现为外部性大小的不同，决定了在进行公共事业管理时，必须对不同的公共事业产品的生产和提供给与不同的财政供给政策，如果以某一种统一的政策来对待公共事业，显然是不符合公共事业产品的基本性质，更是不切实际的。

事业

概念：人们所从事的，具有一定目标、规模和系统的对社会发展有影响的经常活动

事业单位

概念：它不具有行政职能，也不以营利为目的，而是为了满足社会的公共需求，保证和改善社会公众的基本生活，在国家的领导下， 主要利用国家财政拨款，从事教育、科技、文化、卫生、体育等活动的实体性社会组织，是一个特定的公共服务机构，事业活动具有服务性、公益性。

九、公共组织

1、概念：不以营利为目的，致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。

2、类别：政府组织、非营利组织、准政府组织

十、公共权力

概念：通过特定的民主程序产生，在代议制民主制度下，公民通过选举代表参与包括对公共事业在内的整个社会公共事务的管理，从而转让权力形成公共权力。

五、公共事业管理

1、概念：在当代中国，在一定的环境中，作为公共事业管理基本主体的以政府为核心的公共组织，凭借公共权力，为满足社会公共需求，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程，是一个既具有中国特色的公共服务管理过程。

2、特征：公共性、强制性、非营利性、服务性

3、原则：以公众为本原则、服务原则、社会效益优先原则、法治原则

六、公共事业与其他相关管理的关系（联系和区别） p34

公共管理

2、行政管理

公共事业管理

行政管理



目的

管理目的是一致的，最终目标：维护社会秩序、维持和增进社会公共利益。



管理范围

特定的公共事务管理（科学、教育、文化、卫生等领域内的纯公共事务和准公共事务）



管理主体

公共组织（政府、非盈利、准政府组织）

政府组织



区别





公共事业管理

行政管理



管理对象和范围

特定的社会公共事务管理

广义的社会公共事务管理（政治、经济、社会事务）



管理主体

整个社会公共组织

国家行政机关或政府部门



管理方法和手段

手段丰富（管理层次由高某某，还有法律、经济等手段，柔性手段占十分重要地位）

手段单一（直接的行政管理手段进行监督、检查等）



3、企业管理

第二章：公共事业管理环境

公共事业管理环境

1、概念：公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。

2、分类：

（1）以层次为标准，宏观公共事业管理环境、中观、微观事业管理环境

（2）以国别区域为标准，国际公共事业管理环境、国内公共事业管理环境

（3）以影响为标准：积极公共事业管理环境（良性环境）、消极公共事业管理环境（恶性环境）

（4）以内容为标准：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、公共关系环境

生态环境

概念：公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。（自然环境：土壤、气候、地理位置；社会人文环境：人口数量、年龄构成、人口知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况）

影响因素：地理位置、人口（数量、分布、结构、家庭状况）、公众日常生活技术化、社会发展程度

文化环境

概念：公共事业管理机构置身于一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。

文化环境影响公共事业管理基本形式：

影响公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认知和解释：

决定着公共事业管理机构的管理价值取向：

规定着公共事业管理方式和方法的选择：

第三章：公共事业管理模式与体制

历史演变（大题）

1、公共事业管理的保护模式，又称为公共事业管理的保守模式。是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式。这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹。但其职能极为有限，有限的公共产品基本由社会自行提供，市场介入也有限。在西方自由经济时期，政府实行。政策普遍崇拜的是亚当，斯密的，“管得最少，政府最好”的主张。基本上不对国民经济和社会生活进行干预。政府职能被严格定位在以下三个方面。第一保卫国家安全，第二，防范个人和企业在追求自身利益时发生损害社会的行为。第三保护私人财产不受侵犯和社会机制免受破坏。由于政府对社会事务和具体经济事务的不干预和个人和财富。由于政府对社会事务和具体的经济事务的不干预的个人。和国家财富的守夜人角色定位成为了这一公共事业管理模式的主要特征。因而，从政府角色定位来看待公共事业管理模式，这一时期的公共事业管理模式。被形象地称为公共事业管理保护模式或保守模式。

2、公共事业管理的干预模式，又称为官僚模式课程模式。形成于二十世纪30年代以后，在60年代前后达到高峰，80年代后成为改革的对象，逐步被新的管理模式取代。导致公共事业管理干预模式形成的。直接动因是为了解决二十世纪30年代第一次世界经济危机伴随的社会危机。罗斯福新政全面干预经济和社会运行，放任和自由为特征的传统政府管理模式难以解决严重的经济危机和相应的社会危机。罗斯福强调政府的作用和力量，认为必须通过政府这只看得见的手，罗斯福推行百日新政过程中，建立一系列政府管制机构、颁行一系列法案、建立了一个几乎涉及人们生活方方面面，但又将管理职能集中在公共事务，管理经济又不控制经济机构的管理资本主义模式，力图将资本主义从自身的弊病中拯救出来。二战后，这一政府全面管理，积极干预社会经济生活，直接生产和提供公共产品的模式被其他国家效仿。二战后，由于凯恩斯主义的影响和美国的示范作用，各国政府更在社会保障和其他公共事业方面全面介入政府管理，不仅仅包括更多的基础设施和公共设施。而且还包括教育，医疗卫生提供的广泛支持。

3、公共事业管理的市场模式，公共事业管理的市场模式是一种在政府的主导下多元主体参与。公共事业管理的生产和提供的模式。这一模式的基本特点是政府市场、社会共同负责公共事业产品的生产和提供。政府和市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业，产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。这一模式形成于二十世纪80年代后世对公共事业管理。干预模式改革的产物。二十世纪后半叶，由于客观环境的大幅度变化，公共事业的干预模式与客观环境要求的矛盾日益突出。第一，从政府组织自身来看，干预模式下的政府组织构建。日益刻板僵化。难以灵活应对信息社会，满足公众期望。由于职能部门化政.和府在提供公共产品时只计产出不计投入。政府机构林立，政府部门膨胀，财政不堪重负。政府管理成本增加，政府机构之间协调困难，降低了行政效率。影响了政府的基本功能，影响了公共事业管理功能的发挥。第二，从政府与社会的关系看，干预模式下的政府。垄断了公共事业管理的供给过程。面对。公众日益增长的公共消费需求一方面政府自身负担沉重。另一方面，政府组织外的其他社会组织，特别是非营利组织全面萎缩。难以满足社会对产品，而且首先作为公共基本生活质量的公共事业产品的需求。

公共事业管理模式的决定要素

1、公共需要：政府、市场和社会都是进入公共事业管理领域的可能主体，决定谁进入取决于公共消费的需求程度。

2、主体意识：指一定条件下社会公共事业管理相关问题的认识，其中的是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。（政府的意识十分重要）。

3、政府能力：从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。在一定的公共需要产生和管理主体对此有必要的认识的基础上，公共事业管理模式形成取决于涉足其中的主体的能力，作为社会中最具有权威性和控制性的组织，政府具有决定地位。

4、社会发育程度：主要指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度。

私人参与到公共产品必要性和可能性（大题）

1、政府失败概念：

相当长的历史时期中，由于认为公共产品的非排他性和非竞争性，难以避免免费搭车的现象产生。以及公共产品的生产一般具有规模大，投资高，周期长，私人不愿或不能经营，逐步形成了公共产品由政府单独负责的的现实。

2、政府失败表现：生产方式单一；生产与供给缺乏竞争；配置资源和生产的效率；公共产品生产数量不足；品种和质量都难以满足公众日益增长的需求；政府的贪污腐败盛行。

3、寻租概念：以公共权力获取集团和个人利益导致了腐败与低效重生。

4、私人参与到公共产品必要性

是因为在当代政府全面干预和垄断这一领域已不可能。政府不能有效地解决公共事务，满足不断增长变化的公共需求。政府自身成为了一大社会问题。政府作为一种社会组织、一种制度安排、一种资源配置的手段、同样是整个社会制度内的变量，其自身的运行以及向公众提供公共产品时同样存在交易成本文体。将政府作为公共产品生产和提供的唯一主体。会导致在一个没有竞争的领域中，在缺乏绩效评估的约束条件下，政府机构膨胀，成本扩大，效率低下。政府官员也是理性的经济人，因此在这样缺乏必要的制约和激励机制条件下，难以避免特殊的利益集团和个人的寻租。政府作为公共产品的唯一供给者，失去了合理性。打破政府对公共产品生产和提供的垄断。通过引入私营部门参与公共产品的生产和提供形成竞争机制。一方面提高政府的效率和资源利用率，另一方面扩大。公共产品供给的资源总体改善和提高公共产品的供给势在必行。

5、关于私人提供公共产品的可能性：

从公共产品本身而言。可以从自身的要求形成私人提供的机制。

戈尔丁。认为在公共产品的消费上实际上存在平等进入和选择性进入。平等进入是指公共产品可以由任何人来消费。如一个国家规定的义务教育选择性及弱视。选择性进入，是消费者只有在满足一定约束条件如付费后才可以进行消费。

戈尔丁，实际上在区分纯公共产品和准公共产品的基础上。讨论了公共产品私人供给的可能性问题。其中，为解决准公共产品的拥挤性问题，提出了发展可操作技术的方向。针对公共产品，必须由政府直接生产和提供的重要依据是免费搭车问题。也叫做搭便车。人们提出了不同的看法。

搭便车现象可以通过消费者签订契约，根据一致性统一原则来提供公共产品，解决免费搭车问题。在论述私人部门参与公共产品生产和可能。生产和提供可能从经济角度给出最著名论证的是科斯。科斯的结论是通过一系列的制度安排。公共产品消费的外部性可以得到解决。其生产的成本能够得到补偿，因而私人生产的提供是必然的。

8、当代公共事业管理模式的基本特点：（1）多元构成；（2）第二政府主导和统筹；（3）以市场为基础；（4）法治化与规范化。

私人参与公共产品条件

（1）纯公共产品领域，私人一般不进入，纯公共产品的生产和提供，通常具有规模大、成本高、投资回收周期长等特点，对于这类产品的生产和提供，政府可以利用其规模经济政.和治权威来较经济的提供，而私人往往难以做到。对进入公共产品的生产和提供领域的企业或私人而言，之所以可行的一个基点就是必须有可以接收的投资汇报，因而有效地将免费搭车者排除在外，大幅度地降低提供产品的交易成本，从而激励私人提 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标、以间接管理为基本方式的管理，是高层次的带有总量和全局性的管理;而微观公共事业管理则是以在基层公共事业领域维护基本的活动秩序、提供更多更好的公共事业产品为目标，以直接管理为基本方式的管理，是中、低层次的带有个量和局部性质的管理。

其联系在于,宏观公共事业管理与微观公共事业管理二者是具有不可分割的有机整体它们之间紧密而有机的联系表现在:微观公共事业管理机构把宏观公共事业管理的内容和目标具体化，它是一个国家或社会有关公共事业的公共政策和管理制度的执行者，是基层公共事业产品的提供者，同时是监督者。因此，一方面必须通过微观公共事业管理活动来保证宏观公共事业管理目标的最终实现，保证公共政策从一种思想、原则转化为物质，通过微观的个量和局部调整来达到宏观总量的调节和全局控制;另一方面,宏观公共事业追求公共产品的需求与供给宏观平衡的目标，也通过不同形式和层次的公共政策,寓于微观公共事业管理活动,并决定着微观公共事业管理的基础。总之，没有微观公共事业管理，宏观公共事业管理的目标就难以实现甚至无法实现，而没有宏观公共事业管理，微观公共事业管理的目标也不能达到。

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