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精英俘获——村庄结构变迁背景下扶贫项目“内卷化”分析

?朱某某

摘要：产业扶贫是连片特困地区精准扶贫的重要措施,国家和地方政府投入了大量项目资源。村庄调研发现,村庄精英主动侵占扶贫资源和被动承接扶贫项目是精英俘获的两种路径,精英俘获造成了扶贫项目内卷化,成为影响农户脱贫的重要原因。在乡村变迁背景下,阶层分化的村庄社会结构、精英垄断的村庄权力结构以及悬浮型的村庄治理结构,是精英俘获扶贫资源的社会基础。在脱贫攻坚工作中,需要更多地关注扶贫工作与乡村社会的互动,把村庄社会结构变迁的客观事实纳入扶贫和研究工作中。

一、问题的提出

从20世纪80年代开始, 经过三十多年的努力, 我国农村减贫工作取得了巨大成就, 但是农村贫困人口数量依然庞大, 农村反贫困工作进入攻坚阶段。在长期的反贫困实践中, 形成了生存型反贫政策、支持型反贫政策和开发型反贫政策的政策体系[1]。20世纪国家的反贫困政策侧重于生存型反贫困和支持型反贫困, 进入新世纪以来, 开发扶贫成为国家反贫困政策的重点。2011年审议通过的《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020年) 》, 强调把集中连片特殊困难地区 (以下简称连片特困地区) 作为扶贫攻坚的主战场, “发展产业脱贫一批”成为各地扶贫攻坚的重要举措。产业扶贫在目前开发扶贫过程中发挥着主导作用, 成为新时期精准扶贫的重要议题。

作为扶贫开发的重要战略, 产业扶贫是学界讨论的重点。产业扶贫的宏观制度结构、产业扶贫模式及政策执行机制成为学界讨论的焦点。在扶贫的制度结构方面, 产业扶贫政策有待进一步完善。要从改善农村金融服务、扶持农村经济组织、建立产业风险基金等方面完善产业扶贫的一系列政策[2]。在产业扶贫模式方面, 黄某某等从统筹城乡发展的角度, 提出以农民创业园区为平台、以扶贫责任书为纽带的贫困农民自我发展的扶贫机制[3]。在产业扶贫政策执行中, 地方政府发挥着重要作用[4], 扶贫项目进村以行政路径依赖为运作机制[5]。但是, 在扶贫资源不断增加的情况下, 扶贫系统内部愈发精细化和复杂化, 却难以实现可持续发展的减贫目标, 反而陷入难有实质性发展的刚性结构之中, 当前扶贫工作已呈现出“内卷化”的总体性困局[6]。相关研究者已经证实, 精英俘获是导致项目无效的最主要原因[7]。李某某等强调了精英结构内部形成的精英联盟在俘获村庄公共资源中的垄断性作用[8];刘升认为扶贫资源的资本化经营是精英俘获扶贫资源的重要方式[9]。农村精英俘获扶贫资源使自身获得发展, 强化了农村治理内卷化[10], 产业扶贫的参与式理念面临发展的瓶颈[11]。

已有研究从多个层面呈现了产业扶贫模式、扶贫制度结构、扶贫政策执行逻辑及后果, 为后续研究提供了基础。但是既有研究也存在明显不足, 对扶贫项目“内卷化”原因及后果的解释多体现为宏观层次, 忽视了村庄视角下微观机制分析。农村反贫困不只是一个自上而下经济层面资源输入的技术问题, 更是一个复杂系统内的乡村治理问题, 因此必须将乡村治理纳入扶贫研究的视野[12]。在XX省连片特困地区农村调研扶贫问题时, 我们发现扶贫资源的渗漏问题, 很大一部分扶贫资源并没有真正惠及贫困群体, 而是被非贫困群体尤其是乡村精英所截流, 扶贫资源的“精英俘获”导致了扶贫项目“内卷化”的结果。除宏观层次的扶贫制度结构政.和策执行外, 转型期村庄结构变迁是导致扶贫项目精英俘获的内在深层原因, 因此立足于村庄微观层次的分析同样重要。本文立足村庄本身, 分析村庄结构变迁背景下精英俘获扶贫项目资源的内在机制。

二、田野素描与N村的产业扶贫介绍

N村所在的W县是“国家扶贫开发重点县”, 地处贵州和广西交界处, 属于连片特困地区的滇黔桂石漠化区。全县共有人口33万, 其中布依族和苗族占80%以上, 2016年未脱贫人口6.44万人, 贫困发生率21%。作为国家级贫困县, 2016年, 一批下达的扶贫专项资金4200万元, W县按照3∶3∶1∶1∶2的比例对扶贫专项资金进行定向分配使用, 其中30%用于发展产业扶贫。N村是布依族村寨, 距离县城42公里, 全村共有人口246户1196人, 建档立卡贫困户67户280人, 共有县、乡两级挂帮干部10人。村庄面积22.7平方公里, 以山地丘陵为主, 全村现有耕地面积7700亩, 林地面积8550亩, 传统以种植玉米、芭蕉为主, 现已种植芒果830亩、香蕉2000多亩、油茶1500亩、澳洲坚果20亩。

N村是省委组织部的帮扶村, 2016年才实现整村出列, 摘掉贫困村的帽子。作为扶贫重点村, 近几年N村承接了大量项目资源, 其中涉及产业发展的占据较大比例。2013年到2015年, N村承接的产业项目资金达到近六百万元, 产业项目的实施, 改变了村庄传统的种植结构, 增加了农民的收入, 取得了一定的效果。

表1 N村产业项目情况

但是项目资金的输入并没有显著改善村庄贫困群体的生活状况, 反而增加了他们对项目资源及地方政府的不满。贫困群体的不满情绪, 主要是因为很大一部分扶贫资源在村庄分配中并没有让他们得到好处, 反而是村庄精英得到的益处比他们还多, 这就增加了他们的不公平感, 甚至转化为怨恨情绪。本文的经验材料来自笔者及其所在研究团队2016年10月至11月在N村开展的为期20天的驻村田野调查, 调查以驻村调研为主, 期间到县乡相关部门对部门负责人进行了深入访谈。从村庄的视角出发, 对产业扶贫项目运作机制及精英俘获现象进行考察。

三、精英俘获:产业扶贫项目的目标偏离与“内卷化”

(一) N村产业扶贫项目的推广模式及实践困境

各级政府部门的扶贫项目资源进村, 必然要和农户打交道, 为更好地推动项目资源的落地, 村庄和地方政府配合, 采取了多种项目推广模式。主要包括项目资源直接对接散户、“公司+合作社+农户”的推广模式、村庄能人带动合作发展模式等。多元化推广模式的应用, 促进了项目资源的落地, 但多数扶贫项目也遭遇了实践困境。

1. 散户承接产业扶贫项目:

动力不足与组织困境。在精准扶贫的背景下, 扶贫资源需要对接到具体的贫困户, 通过外部资源“输血”的形式, 带动贫困户发展产业实现自身的“造血”能力, 最终实现脱贫致富。但在扶贫项目资源进村后, 并不是所有农户都愿意接受项目资源, 尤其是一部分贫困群体面临动力不足的问题。贫困户动力不足主要有以下几方面的原因。首先, 进村的产业项目类型与贫困户的需求并不契合, 很多农户不愿意接受。其次, 贫困户对发展产业缺乏稳定的预期, 这主要由于对种养殖项目的风险存在担忧, 大多数贫困户承担不起风险, 因此不愿轻易尝试。再次, 发展种植养殖的产业项目只补助种苗或者圈舍建设, 后续的管理成本要贫困户自己投资, 而且发展种植养殖产业周期长, 贫困户难以承担长期的成本投入。基于上述原因, 贫困户对于产业项目的承接积极性并不高, 即便愿意做出尝试, 因为种种原因也很可能无法持续下去, 下面的N村养殖户例子具有一定的代表性。

2014年, N村三户贫困户依靠政府项目资源发展养鸡产业, 政府补助鸡苗和圈舍建设, 每户养了1000只鸡, 共计3000只。发展养鸡产业虽然政府给予前期的启动资金的补助, 但是后期的养殖成本还需要自己负担, 每个农户也投入了一部分资金, 有的还是借来的。由于初次养鸡, 不太懂技术, 鸡得病死了将近一半, 只养大了不足二千只。鸡上市的时候, 价格并不稳定, 关键问题是没人来收, 只能“赶场” (乡村集市) 去卖, 每次最多卖几十只, 这些鸡将近卖了五个月才卖完。这次养鸡之后这几户表示“以后政府再让养鸡, 说什么也不干了”。

由于农户具有不同的经济承担能力和多元化的需求, 在地方政府看来, 扶贫产业项目对接分散农户存在较高的交易成本, 同时也很难将农户组织起来进行统一管理和销售。如上面案例中政府并没有出面帮助农户销售, 主要由于数量少且鸡的质量不好, 很难联系收购商。政府产业扶贫项目对接散户面临着难以组织的困境, 政府对于直接对接农户的积极性也不高, 为了解决农户积极性和组织难的问题, 进村项目大多采取村庄能人带动和合作社的推广模式。

2. 公司带动村民参与:

有资源无主体的发展困境。散户承接的产业发展, 面临着获取市场信息和市场对接的困境, 而公司作为重要的市场主体, 参与到扶贫产业发展中, 可以有效解决对接市场的问题。同时得益于经营管理及规模优势, 这种模式是政府比较青睐的。但在连片特困的XX南地区, 地方龙头企业很少, 加上基础条件的限制以及人才缺乏, ***引领的发展模式也面临较大困难。

2015年, N村成立了纺织合作社, 一方面弘扬布依族的传统布艺纺织文化, 另一方面也为农户创造收入。合作社由移民局支持, 移民局整合200万元资金建立了纺织厂房。纺织合作社***加合作社的发展模式, 市里的布***与合作社合作, 由公司负责产品销售, 并进行利润提成。但由于合作社缺乏人才, 管理人才不足, 有些文化水平比较高的村民, 也不愿意回村发展, 合作社发展的事情很难办。布艺合作社主要是由女性组成, 组织妇女在家创业。为了推动发展, 合作社组织成员都是有能力且比较年轻的妇女, 平均年龄三十多岁, 积极性高带动性也强。由于合作社迟迟没有产生收益, 那些年轻的组织者为了家庭生计不得不外出打工, 建起的厂房也空置。

由于基础条件的限制, 村庄里进行产业发展的效益并不好, 很难吸引年轻人留下来, 人才外流是产业发展的重要限制因素, 形成了恶性循环。***具有市场及资源优势, 但他们本身也是追求利润的, 利润来源主要是产品的利润分成以及政府项目支持政.和策优惠, 当产业项目无法组织起来没有利润空间时, 公司的积极性也不会高。在当地, 这***带动的产业发展由于各种基础条件的限制并不是很成功。

3. 能人带动合作发展模式:

“扶富不扶贫”与扶贫资源“垒大户”。产业发展的内在逻辑在于产生规模效益, 并以此来带动农户收益, 实现脱贫致富。由于散户承接产业项目具有较高的交易成本, 公司带动既缺乏龙头企业也没有村庄组织主体, 因此通过村庄能人带动以及依托合作社的发展模式成为当地产业扶贫项目普遍采取的推广模式。村庄能人大多是村庄中经济、政治和社会层面的精英, 他们具有承接项目资源的能力, 同时在村庄中也具有一定的号召组织能力。政府项目通过对接村庄能人, 发挥他们的示范带动作用或者通过他们组织合作社, 一方面可以形成产业发展的规模效应, 另一方面也可以带动贫困群体发展致富, 减少政府直接与农户打交道的麻烦。但在N村的产业发展实践中, 能人的带动效果并不理想, 反而出现了严重的扶贫资源“垒大户”[13]的现象, 通过下面例子可以反映出这种悖论。

2014年, N村由省民宗局支持成立了孵化养殖专业合作社, 用于发展绿壳蛋鸡养殖产业, 带动村民发展致富。民宗局支持两套孵化设备约二十万元, 并且地方政府无偿提供种蛋。合作社管理成员有六人, 其中五人是现任村组干部, 一人是村庄致富带头人, 真正入社的农户只有十来户, 并且多数不是贫困户。前两批政府支持的种蛋孵化后主要由具有经济承担能力的富裕户来养殖, 贫困群体并没有机会分享有限的资源。由于带动效果差, 后续发展受到限制, 孵化设备至今还闲置着。同样的情况还存在于村里的两批芒果项目, 政府要求芒果种植只能提供给路边河边的农户种, 这样限制了一部分贫困群体参加项目实施, 并且由于需要前期投入, 这也阻碍了一部分经济困难农户。真正获益的是村庄的能人群体, 如现在的治保主任和人口主任是两兄弟, 同时还有两个弟弟是村庄的致富带头人, 治保主任和人口主任每人各自种了四五十亩芒果, 而两个弟弟也种了三十亩左右, 真正的贫困群体大多种植规模只有几亩, “想多种也没人给”。

地方政府从自身利益出发, 倾向于依托村庄能人或者合作社的模式来发展产业项目, 他们关注的是项目落地问题, 并不会过多考虑产业项目落地后是否有效及其可能带来的社会后果。在这种项目实施逻辑下, 大量的项目资源输入村庄精英群体, 产业扶贫项目剥夺贫困群体的利益来“垒大户”, 扶富不扶贫的项目实施必然导致的结果是有发展无带动的悖论, 产业扶贫项目存在严重的“内卷化”现象。

(二) “精英俘获”与扶贫项目“内卷化”

从村庄实践层面看, 在村庄能人带动为主导的产业项目推广模式下, 扶贫资源的渗漏严重。虽然大量项目资源的投入一定程度上改善了地方的产业环境和相关基础设施, 但是真正的贫困群体生活状况并没有因此而得到明显的改善, 产业扶贫项目资源的利益被精英俘获了。作为发展社会学的重要理论概念, “精英俘获”是指精英通过不平等的权力进入资源分配过程, 最终获取了大部分的资源收益, 导致扶贫资源不能有效抵达贫困人口[14]。精英俘获造成扶贫资源的渗漏, 扶贫领域单位投入的增加并没有带来成比例的减贫和脱贫效果, 甚至使得扶贫工作违背自己的初衷, 而走向目标的反面, 造成扶贫工作的“内卷化”。

1. 精英俘获的两种路径。

产业扶贫项目是政府主导的扶贫资源下乡的重要形式, 在产业扶贫项目地方实践中, 经常出现扶贫资源被地方精英俘获, 侵占了本该属于贫困群体的利益与资源。从地方调研看, 精英俘获项目资源主要通过两种路径:一种是精英群体主动侵占项目资源;另一种路径是精英群体被动承接政府主导的扶贫项目。这两种路径都造成了严重的扶贫资源的渗漏。

精英主动俘获进入村庄的项目资源:从传统社会的士绅到现今的村干部, 在具体的社会生态中, 形成了权力精英主导中国社会的格局[15], 在乡村社会中, 精英主导的社会格局依然十分明显。在一般的中西部农业型村庄, 村干部既是村庄的权力核心, 同时也是村庄重要的经济精英和社会精英, 不仅如此, 村庄中的其他精英往往与村庄权力精英有着密切的关联, 形成精英联盟的政治社会格局。精英群体在乡村资源的分配格局中与一般村民相比占据着信息优势, 并且掌握了权力与资源配置的主动权, 精英群体或者精英联盟通过自己占据的优势位置, 主动为自己谋取资源利益。

村庄精英被动承接项目资源, 形成被动的精英俘获路径:产业扶贫大多以项目制的形式推行, 而政府是产业扶贫的主导性力量, 地方政府的利益和意志在产业扶贫项目进村时往往有所体现。实践中, 扶贫项目因为面临着一定的资金缺口和运行成本, 而连片特困地区地方政府无力进行资金配套, 往往采取让项目目标对象投入配套资金的方式来解决资金缺口问题。在产业扶贫政策执行中为了减少配套资金缺口的压力, 节约行政成本, 地方政府更倾向于依托地方精英, 让村庄精英成为进村项目的承接主体, 甚至会采取利益诱导的方式让精英去实施产业项目, 这样村庄精英就被外部政府力量和资源俘获了, 如下面案例所呈现的“精英套牢”现象。

N村所在的乡镇为了借助扶贫项目推动产业发展, 在乡镇三个村庄推动2500亩的芒果种植产业, 其中N村及其相邻的两个村庄成为项目投放地。N村顺利完成800亩的芒果种植项目目标, 而其他两个村庄在面向贫困群体推广芒果种植时, 因为本身的种植结构及其他因素的影响, 推广受阻, 剩余600亩的种植指标难以完成。于是政府动员N村和邻村的村干部成立“精品水果种植专业合作社”, 承接剩下来的芒果种植, 并且为合作社30万元的启动资金贷款开了绿灯, 同时承诺项目落地后政府给予30万元的项目资金补贴。在政府推动和利益诱导下, 两个村庄的6名村干部和经济精英办起了合作社, 并把芒果种植下去。但银行贷款到期后政府资金迟迟没有兑现, 合作社在艰难维持, 村庄精英被套牢了, 干下去会亏, 不干更亏, 只能继续向政府要项目资源。

2. 产业扶贫项目精英俘获及其内卷化后果呈现。

产业扶贫项目资源“精英俘获”带来了严重的后果, 造成了扶贫项目“内卷化”, 不但影响了国家扶贫战略的实施, 也对村庄社会造成了严重影响。从村庄层面看, 精英俘获及其带来的扶贫内卷化, 造成了对贫困群体的经济排斥、固化村庄社会分层以及村级治理内卷化等不良后果。

首先, 经济上排斥贫困群体导致扶贫成效下降。虽然国家对连片特困地区扶贫开发投入了大量资源, 但真正能够惠及村庄和贫困户的资源还是有限的。在资源效益既定的情况下, 大量的扶贫资源被少数精英占有, 必然是以侵占本应该分配给贫困群体的资源和利益为代价的, 导致扶贫资源的实施效果大打折扣。在N村, 村庄精英依靠其掌握的权力和经济优势, 在进村的芒果种植和各类养殖项目中获取了大量的私人利益, 而真正的贫困群体因为家庭经济水平的限制被排斥在项目资源分配之外, 只能获得一些产业项目的溢出效益, 比如替大户打工等, 贫困户的增收和脱贫任务依然艰巨。

其次, 社会分层的加剧和固化造成贫困群体的贫困“再生产”。随着村庄开放程度增强及打工经济深入乡村, 农民收入结构日益多元化, 村庄内部的经济社会分化也日益加剧。产业扶贫资源是输入村庄的外部资源, 也是重要的生产性资源, 扶贫资源在村庄的分配中, 很大一部分资源被占据优势地位的村庄精英所俘获, 而普通村民和真正的贫困群体获益并不多。在N村, 越是村庄精英及与村庄精英关系密切的人, 越能获得较多的扶贫资源, 而真正的贫困户很难在产业发展中获益。在这种村庄利益的分配格局中, 有限的村庄利益被精英群体所长期占据, 一般群众和贫困群体被排斥在外。这就加剧了村庄分化和社会分层, 造成村庄分层结构的固化, 导致贫困的底层再生产。

最后, 造成村庄政治固化和村庄治理内卷化。扶贫资源是国家向贫困地区和村庄输入的重要资源形式, 不仅是一种经济资源也是重要的政治资源, 对地方发展和村庄治理具有非常重要的作用。但村庄精英对扶贫资源的占有, 加剧了村庄社会的分化, 依靠自身所处的上层地位, 也能够俘获村庄权力, 形成对村庄经济政.和治权力的垄断。村庄精英进而依靠其掌握的权力和经济优势, 在国家资源输入时谋取更多的私人利益, 导致国家输入的大量资源被地方势力所吞噬, 资源量的增加并没有带来基层组织能力的增强, 反而使地方势力增强, 基层组织权威和合法性下降, 带来“乡村治理内卷化”[16]问题。

四、村庄结构变迁:精英俘获的基础和形成机制分析

扶贫项目资源精英俘获的产生具有复杂的形成机制, 与扶贫制度结构政.和策执行本身有关。但从村庄视角看, 在村庄结构变迁的背景下, 精英俘获扶贫资源有着内在的深层机制, 具体来说就是村庄社会与农民分化引起的村庄社会结构之变、村庄权力结构重塑形成的“差序格局”的权力结构以及乡村利益共同体之下形成的村庄悬浮型治理结构等, 共同构成了精英俘获产生的深层社会、权力和制度基础。

(一) 分化与多元:村庄社会结构之变与精英俘获的社会基础

中国乡村社会正在经历着巨大变迁, 在打工经济深入发展和农村市场化程度不断加深的背景下, 村庄和农民的阶层分化已是不争的事实。但作为社会结构性因素, 农民分化的问题并没有得到足够的重视[17], 农村社会分化对村庄社会有着深远的影响。农村社会结构之变突出地体现在农村社会阶层的分化与农民的多元化。一是农村社会出现了日益明显的阶层结构的分化。改革开放30年来, 中国社会发生了深刻的变化, 农民群体已经发生了高度的分化, 农村阶级阶层结构出现了多样化的分化[18]。这就意味着农村社会不再是均质性的了, 出现了分化的小群体, 甚至群体之间因为利益诉求的不同而出现竞争的倾向。二是 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 的, 尤其是现阶段的精准扶贫工作, 面临的是一个不断加剧分化了的乡村社会, 这就为扶贫对象和扶贫资源的精准对接带来了挑战。脱离于村庄基础上的扶贫项目的实施, 往往会产生扶贫资源的精英俘获现象, 造成扶贫内卷化。村庄社会的结构变迁是扶贫项目精英俘获的深层村庄基础, 村庄社会与农民分化造成村庄公共组织的弱化, 为精英俘获提供了社会基础。“差序格局”的村庄权力结构, 使村庄权力的公共性减弱, 成为利益分配的权力结构。乡村利益共同体之下形成的村庄悬浮型治理结构, 使村庄权力精英的自利性增强, 在自利性基础上, 与地方政府合谋, 把本应属于贫困群体的资源和利益据为己有。扶贫资源的精英俘获造成了扶贫项目内卷化的问题突出, 不但降低了扶贫资源的减贫效果, 损害了贫困群体的利益, 同时也消解了扶贫工作的严肃性和地方政府的合法性权威, 经济、政治和社会后果严重。从扶贫政策村庄实践看, 我们的扶贫政策应把结构变迁的村庄现实融入政策的制定和执行中, 只有把分化中的村庄和农民的实际需求与扶贫政策的目标和扶贫资源形成有效的衔接, 才能保证扶贫政策的高效运行, 实现脱贫攻坚的战略目标, 最终迈向全面小康社会。

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