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学习42则行政处罚程序案例

孙某某

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《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第三十八条规定：行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

《行政诉讼法》（2017）第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

理解：一是，违反法定程序，不是必然导致行政处罚无效。只有违反法定程序，并且构成重大明显违法的，行政处罚才无效（当事人可向人民法院申请确认其无效）。二是，违反法定程序的，根据《行政诉讼法》规定，可能导致行政处罚无效、违法、被撤销或部分撤销。三是，判断是否属于“违反法定程序”，应当参考学习司法案例的有关内容。从搜集案例来看，目前比较统一的是：应当听证而未组织听证、未听取陈述申辩，属于程序违法。四是，实践中，执法人员未遵守或未严格遵守法律规定的办案程序，是不是一概属于“违反法定程序”？不能这么说。从搜集案例来看，有很大一部分属于“程序瑕疵”。分析的角度包括：客观原因；对当事人合法权利义务的实际（实质性）影响；未遵守的程度等等。所以，在案卷评查过程中，对这一类问题的评判应当审慎；同时，执法人员应当严格遵守法律规定的办案程序。

一、立案程序的法律地位

二、立案与调查取证先后关系

三、未明确告知身份

四、未明确告知回避

五、剥夺当事人的陈述申辩权

六、听取陈述申辩的方式

七、听证案件的标准

八、集体讨论

九、陈述申辩3日

十、超期作出行政处罚决定

十一、超期解除查封扣押登记保存

十二、听证会召开的证据保存

十三、送达方式

十四、未告知诉权诉期

十五、法制审核

除第十五个问题外，本文案例整理于2017年8月（来源：无讼、openlaw等），关于案例思考仅供学习中参考。司法实践不断有新的案例，欢迎大家不断补充（留言）。

一、立案程序的法律地位

1：*_**与*_**东XX分局工商行政处罚纠纷上诉案。【裁判要旨】未向法院提供立案文件不影响处罚决定的合法性。郑某作为该具体行政行为的相对人，亦认可东XX工商分局若干行政处罚法律文书，足以表明郑某本人知晓东XX工商分局对其销售侵权商品的行为已经立案查处的事实。

2：上诉人**_*与被上诉人*_**环境行政处罚案。【裁判要旨】立案不影响调查的合法性。《环境行政处罚办法》第二十四条：对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。因此，立案非启动调查的必经程序。

二、立案与调查取证先后关系

3：***与刘某非诉审查复议纠纷案。【裁判要旨】未立案就调查处理，属程序不当。根据《土地违法案件查处办法，土地管理部门查处案件程序为受理、立案、调查和处理、送达和执行。本案申请人在发现被申请人违法用地后，先下达《责令停止违法行为通知书》，调查核实和现场勘测，作出《国土资源违法案件调查报告》，再立案作出处理，是立案程序倒置，属于程序违法。二审认为“程序不当”。

4：*_**诉*_**水事行政处罚案。***称：市水利局先调查取证、后办理立案手续，行政处罚违反法定程序。本院认为，市水利局在初步查明***的违法事实后立案查处本案，并不违反《水行政处罚实施办法》第二十四条第（一）项的规定。【裁判要旨】先调查后立案不影响处罚的合法性。二审法院认为，被上诉人***所主张的程序问题不足以影响本案被诉具体行政行为的合法性。

思考：立案。观点：一、在未立案的情况下，执法人员有权针对检查发现或其他途径发现的违法线索开展调查取证。可参见农业法第88条。以及具体法律法规有关授权开展调查措施的具体规定。二、立案前的检查记录或调查取证，与立案后的调查取证，均构成行政处罚决定的证据，可以作为处罚证据使用。三、无正当合理理由，超期立案的，构成程序瑕疵，但不构成“违法法定程序”。四、立案后，未进行调查取证，但已有证据足以证明违法事实的，不影响处罚决定的合法性。五、未立案可以依据《行政强制法》以及具体法律法规的授权规定实施查封扣押措施。行政处罚与行政强制措施分别属于独立的具体行政行为。

三、未明确告知身份

5-张某与**_*交通警察支队交通行政处罚决定案。【裁判要旨】执法交警着警服、开警车执法，已表明了身份，故对上诉人关于未表明执法身份的程序异议，不予采信。

判决6-陶某不服**_*继续盘问行为案。【裁判要旨】一审：执法人员驾驶警车到现场出警，可以认为表明了执法身份，警察未出示执法证件不影响具体行政行为合法性。二审：警察出警身着警服，且警服上有标明其身份的编号，足以识别和确认执勤警察身份。

思考：执法身份告知瑕疵的法律后果。农业执法人员在调查时未明确告知身份，但对方接受文书宣示并在文书上签字的，可以理解为对执法人员身份的认可。

四、未明确告知回避

7-**_*稽查某某**_*税务行政处罚案。【裁判要旨】二审法院认为，上诉人税务局虽未履行该告知义务，但亦未发现上诉人税务局的行政执法人员存在应当回避的情形，故上诉人税务局在该案执法过程中存在程序瑕疵。原审法院认定上诉人税务局未告知该***享有申请回避的权利违反法定程序欠妥，本院予以纠正。

思考：回避权利告知瑕疵的后果。未告知回避，但不对处罚结果造成实质性影响的，即对当事人的权利未产生实质性影响的，对于未告知回避的行为，属于程序瑕疵，不属于程序违法，不影响处罚决定的合法性。

五、剥夺当事人的陈述申辩权

8-***农业行政处罚案。【裁判要旨】该告知书告知的处罚内容：1、没收种子；2、罚款2万元。行政处罚决定书内容：1、责令停止涉案种子的经营、推广；2、没收涉案种子4千Kg；3、罚款1万元。法院认为，本案被告在作出处罚前虽然履行了事先告知义务，但行政处罚事先告知书与行政处罚决定书上的处罚主体和处罚内容不一致，剥夺了原告对实际处罚事项的知情权。故被告作出的行政处罚违反了法定程序。

9-吴某诉*_**治安管理处罚裁决案。【裁判要旨】被告虽然在处罚决定之前对处罚治安拘留15天、罚款3000元、没收赌资的决定进行了告知，但是被告之后重新将处罚决定调整为罚款3000元，并没收非法所得31000元、赌资25220元，与处罚前告知内容不符，没有再告知，属程序违法。

10-张某某、李某某诉证券监管行政处罚决定案【裁判要旨】中国证监会向原告张某某、李某某作出《行政处罚事先告知书》，认定张某某是内幕信息的知情人，李某某系张某某的配偶，张某某多次与配偶李某某有通讯联系，向李某某泄露了内幕信息。在最终行政处罚决定书中，中国证监会认定张某某与李某某共同从事内幕交易。法院经审理认为被告事先告知认定的事实及依据与处罚决定认定的事实与依据明显不同，客观上损害了原告的陈述申辩权，据此认定处罚决定程序违法。

思考：行政处罚决定书修改事先告知书内容时应重新告知。行政处罚事先告知书与行政处罚决定应当一致。1、禁止不利变更：不得因当事人申辩而加重处罚。2、因其他原因作出不利变更的，应当重新告知。3、对“不利变更”的判断。处罚种类增多；罚款数额增加；没收数额增加。4、被处罚主体变更的，应当重新告知。5、处罚决定认定的事实、主要证据、依据和被处罚对象发生变化的，应当重新告知。6、只告知听证，未告知陈述申辩权是否程序违法。

六、听取陈述申辩的方式

11-徐某***交通警察大队行政处罚案。

【裁判要旨】1.行政处罚程序中，如果行政相对人曾提出陈述、申辩，但行政机关不能举证证明其听取了陈述、申辩，不能举证证明对行政相对人提出的事实、理由和证据进行复核，则推定其未听取陈述、申辩，未对行政相对人提出的事实、理由和证据进行复核，属违反法定程序。2.行政机关未收集、调取依法应予收集、调取的证据材料，属违反法定程序。

思考：行政处罚决定审批表的作用。即使在当事人违法事实一目了然的情况下，处罚机关也必须尊重其享有的基本程序权利。

七、听证案件的标准

12-***治安管理处罚裁决案。【裁判要旨】：对原告罚款5000元的决定，违反了公安部96年《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》规定，未给予听证权利，程序违法。

13-**_****公室行政处罚案。 【裁判要旨】***对涉案***作出处罚决定，不属于数额较大的罚款。***向创基***送达了听证告知书，明确告知当事人可以在三日内提出听证申请，意味着其自行选择适用听证程序，是其行使自由裁量权的结果。***对其自行选择适用的行政处罚程序，负有严格按照法律规定予以履行的义务。***在告知某***听证权利的当日，在没有证据证明创基***表示放弃听证权利的情况下，即向其送达了行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的公正原则，本院不能支持。

14-黄某、何某、何某某诉*_**行政处罚案。最高院发布的行政审判指导案例。【裁判要旨】行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。

判决15-***与*_**行政处罚案。【裁判要旨】该案中，没收违法所得达68万余元，属数额较大，且对原告的利益产生重大影响，而在作出处罚前工商部门没有告知***有要求听证的权利，违反了法律规定，属程序违法。

思考：2004年最高人民法院给某地高级法院《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（最高人民法院〔2004〕行他字第1号）指出，人民法院经审理认定，行政机关作出的没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。有关“较大数额”的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。听证案件的具体情形与自设听证义务的法律后果。最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南(一)》的通知(2014年2月24日 法办[2014]17号) 指出，关于行政机关自设义务可否归入法定职责的问题，行政机关在职权范围内以公告、允诺等形式为自己设定的义务，可以作为人民法院判断其是否对原告负有法定职责的依据。

八、集体讨论

16-*_**与*_**行政处罚案。【裁判要旨】被上诉人在二审中提供的内部研究材料能证明进行过集体讨论，所形成的意见和被诉处罚决定内容一致。结合全案分析，被诉行为事实清楚，被上诉人在行政执法中履行了必要的外部程序。虽然被上诉人未在举证期限内提供负责人集体讨论记录等内部文件，但该内部程序方面存在的问题不足以影响被诉行为整体的合法性，应认定为执法程序瑕疵。

17-职某、职某某与*_**行政处罚案。【裁判要旨】被上诉人未提交其进行负责人集体讨论的证据，对此应认定被上诉人未进行负责人集体讨论。然该负责人集体讨论属被上诉人内部程序，对该程序的违反对当事人权益不产生直接影响，不足以产生撤销处罚的后果（属程序瑕疵）。

18-王某与*_**XX分局行政处罚案。【裁判要旨】二审调查中，被上诉人虽然称其作出被诉不予处罚决定已经负责人集体讨论，但未在法定期限内向法院提交证明该事实的证据。故被上诉人不能证明作出不予处罚决定时由经单位负责人集体讨论，构成程序违法。

19-***治安行政处罚案。【裁判要旨】被***提交的集体讨论意见表并***负责人集体讨论的过程，因此本院认为被上诉人作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论，属于违反法定程序。

20-孙某与*_**铺头镇镇人民政府村镇规划管理行政处罚案。【裁判要旨】本案处罚较重，应当经过被上诉人负责人集体讨论，被上诉人未经集体讨论作出处罚属于程序瑕疵，但并未影响处罚决定的正确性，不必然导致行政处罚被撤销。

21-***治安行政处罚案。【裁判要旨】被***提交的集体讨论意见表并***负责人集体讨论的过程，因此本院认为被上诉人作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论，属于违反法定程序。

22-***对其作出的处罚决定案。【裁判要旨】被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告未提供其对原告作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，被告对原告作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，依法应予撤销。

23-XX国土资源局与郭某行政处罚决定一案二审行政判决书。 【裁判要旨】上诉人在听证结束后并未对案件再次进行集体讨论，直接适用了听证之前的讨论结果，违反了法定程序。

24-张某、**_*诉*_**行政处罚案。【裁判要旨】一审：本案的行政处罚属对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，被告虽于听证前已经单位负责人集体讨论决定，但听证结束后作出行政处罚决定前未经单位负责人集体讨论决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十三条之规定，依法应予撤销。二审：*_**经检支队在本案调查终结后，逐级呈报该局负责人对调查结果进行了审查。2011年8月17日，该局刘某局长主持召开了*_**议，对该案进行集体研究。会议一致认为，广***的行为属重大违法行为，应当给予较重的行政处罚，并明确了处罚种类及幅度，授权主管副局长王某按集体讨论意见签发行政处罚决定书。*_**的上述做法程序上有瑕疵，但未影响最后的行政处罚结果。

思考：未进行集体讨论属程序瑕疵还是属程序违法。

九、陈述申辩3日

25-***行政处罚案。【裁判要旨】被告在对原告洪峰实施行政处罚时，于2013年11月4日送达行政处罚告知书，该告知书载明陈述申辩期限为3日，于7日作出处罚决定，在陈述申辩3日期限未满即作出处罚决定，剥夺了原告洪峰的陈述申辩权。因此，被告行政处罚决定程序违法。

26-***交通行政处罚案。XX中院2015年行政审判十大典型案例。【裁判要旨】违反法定程序且影响原告实体权利的行政处罚应予撤销。《行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政机关作出较大数额的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。《**_*法》第二条第一款第（三）项规定，对公民处以500元以上罚款，行政机关应当告知当事人有要求举行听证的权利。因此，听证权利是行政处罚法赋予当事人的法定权利，行政机关不得简单以当事人自愿放弃为由不举行听证。本案中，被告拟对原告处以5000元罚款，根据上述规定，应当告知原告享有听证权，且应当给予原告自告知之日起3日内选择是否要求听证的期限。只有原告逾期不提出听证申请，才能视原告放弃该听证权。因此被告在告知原告享有听证权的当天即作出行政处罚决定适用法律不当，法院遂依法判决撤销被诉交通行政处罚决定。

27-某***诉某运管站行政处罚案。【裁判要旨】因运管站2013年9月27日告知了***有权在收到违法行为通知书之日起三日内有要求听证的权利，在***三日内不申请听证的情况下，运管站才能在三日后作出处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。本案中，运管站当日作出处罚决定，不符合上条规定，属违反法定程序，应予撤销。一审法院予以维持属适用法律错误。

思考：在陈述申辩3日期限未满即作出处罚决定，是否属程序违法。《公安部行政处罚程序规定》110：违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。1.陈述申辩或听证期间的法律意义在于：权利人在此期间内不行使相应的权利，则在该法定期间届满时导致该权利的消灭。2.陈述、申辩和听证的3日都要给满。

十、超期作出行政处罚决定

28-***逾期作出处罚决定案。【裁判要旨】被告从立案之日至作出行政处罚决定时止，超出《中华人民共和国治安处罚法》第九十九条关于办案期限三十日，情况复杂可延长三十日的规定，属程序存在瑕疵，但对原告的处罚适当不宜撤销，原告主张撤销的理由不成立，本院不予采纳。

29-***治安行政处罚案。【裁判要旨】二审法院认为，法律虽然没有规定行政机关未在法定期限作出处罚决定的法律后果，但行政机关无任何正当理由，超过法定的追究时限对违法行为人作出处罚，属滥用职权，属违反法定程序。

30-刘某、李某诉XX市人民政府行政复议案。【裁判要旨】XX省高级人民法院认为：本案事发2005年10月18日，***于同日立案，于2014年4月15日作出行政处罚决定书，自立案至作出行政处罚长达九年，远远超过法定的最长办案期限，且无合法事由。XX市人民***作出公安行政处罚决定不符合法定程序为由撤销《9号行政处罚决定》并无不当。

31-姚某与XX省渔政总队闸坡大队行政处罚一案再审行政裁定书。【裁判要旨】最高人民法院认为：姚庆提出的渔政闸坡大队超期作出处罚决定（渔政闸坡大队从2013年9月25日立案到2014年1月14日作出处罚决定已达三个月零十九日，且没有办理延期手续）、扣押物品时未出具罚没通知书和扣押物品清单，以及自行收取罚款等问题，均对行政处罚决定本身的法律效力没有实质影响。

判决32-***行政处罚二审行政判决书。《人民法院报》2016年3月31日。【裁判要旨】行政机关处罚决定事实正确，但无正当理由超出办案期限作出处罚，该行为对行政相对人权利不产生实际影响的应认定有效，但法院应判决确认行政处罚行为违法。

思考：超过期限作出处罚决定，应当有合理、正当理由，否则属程序违法。江苏行政程序规定：定性为“拖延履行职责”。

十一、超期解除查封扣押登记保存

33-吴某与*_**行政强制措施案。【裁判要旨】对涉案6283罐奶粉XX工商局于某某4月18日解除扣押并移送公安机关，超过扣押期限3天，程序上存在瑕疵，应予指正。

判决34-***与**_*行政处罚案。【裁判要旨】被上诉人未及时就先行登记保存作出处理决定，也未向上诉人说明合理理由，程序确有不当，鉴于被上诉人已作出处罚决定书，对被先行登记保存的40吨涉案盐产品予以没收，涉案先行登记保存行为对上诉人实体权利义务的影响已被行政处罚行为吸收，故上述不当，本院以程序瑕疵予以指出。

思考：在查封扣押或登记保存期间之外作出处理决定的，是否属程序违法。

十二、听证会召开的证据保存

35-*_**与黄某行政处罚案。【裁判要旨】烟草局12.4送达事先告知书，12.5黄某提出听证申请；12. 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 政法》第五十五条 快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。

十四、未告知诉权诉期

41-谢某与国土资源部信息公开一审行政判决书。【裁判要旨】原告关于未告知诉权诉期等程序异议，因未对原告权利义务产生影响，不足以构成程序违法，本院不予采纳。

思考：《行政诉讼法》第四十六条　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。不影响行政处罚的合法性，但会影响行政处罚所确定的法律关系的稳定性。

十五、法制审核

42-XX县环境保护局、某化工***环境保护行政管理(环保)二审行政判决书。【裁判要旨】《中华人民共和国行政处罚法》（2017）第三十八条规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”根据上述法律规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。XX县环保局在行政执法卷宗中缺少法制审核意见及审核人员的相关资质证明，行政程序亦存在瑕疵。

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