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农村集体土地（留用地）政策

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第1策划

发布时间: 2021-06-17 22:22

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留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，在近二十年的征地拆迁工作中发挥了积极的作用。但由于留用地提留比例高居不下，地方政府按净用地兑现留用地指标后，用于城市发展平台和基础设施建设的用地所剩无几。在城市外围区，承担着中心城区转出产业、功能和人口的重任，新增建设用地需求巨大，居住用地供给不足，但却存在着大量的留用地低效、闲置使用，供需矛盾突出。同时，留用地政策的种种规定，不可避免地使留用地使用与城市规划发生矛盾，造成留用地无法兑现落地。因此，需要进一步解放思想，探索新型留用地出让、开发的模式，把留用地的潜能给释放出来，以弥补居住用地的需求，并帮助农村集体按城市规划获得长久升值的收益，以达到农村、市场、政府多方共赢。本文以*_**为例，对新型留用地开发模式进行分析，提出优化模式探讨，并提出政策支撑的方向，为土地管理者提供参考。

一、引言留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，它可以是集体所有的土地，也可以是依法征收为国有土地后返拨给集体使用。早在1993年，*_**就明确提出了留用地的问题，开创了留用地制度的先河。1995年，杭州市提出了留用地建设标准厂房的思路，大规模制度化建设走在全国前列。近20年来，广东、浙江、江苏、上海、福建、湖南、河北等省份均实施了留用地制度，并进行广泛的探索和创新。

在留用地政策方面，学者们做了大量的研究：以广州刘某某代表，站在政府土地收益和城市开发建设载体的角度，认为留用地制度造成土地收益大量流失，并成为城市规划实施的绊脚石，建议取消留用地政策[1]；以深圳刘某某、王某某为代表，站在城市规划实施的角度分析留用地带来的规划问题，提倡加大货币补偿力度、减少实物补偿规模，并建立留用地安排与违法建设用地处理联动机制，即以留用地指标抵扣违法建设用地面积[2]；以人民大学张某某为代表，站在保障农民利益的角度，认为只要符合城市规划，没必要强制性规定留用地不得用于商品房开发用途，让农民最大限度地分享土地增值收益[3]；有更多的学者，以杭州、广州为例，在留用地规模、指标管理、规划选址、开发方向、产权管理和项目资金等方面进行了有益的探索实践。[4]然而，上述研究始终没有解决城市、农村建设用地需求矛盾带来的历史欠账过多的问题，没有解决城市建设用地不足而农村留用地闲置、低效使用的矛盾问题，没用解决留用地如何适应城市规划的问题，没有解决农村集体享受土地收益最大化的问题。基于政府、市场、农村集体多方共赢的目标，本文以*_**为例，探讨留用地出让开发的新模式。

二、留用地政策及传统开发模式（一）广州市的留用地相关政策

从1993年珠江新城征地推行留用地政策开始，留用地政策广泛推行。2005年，**_*下发《关于深入开展征地制度改革有关问题通知》规定，可按征地面积的10%-15%比例划留用地给被征地单位作为生产发展用地。2009年，**_*出台《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》进一步规范留用地安置。2010年，国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》，明确采取多元安置途径保障被征地农民生产生活，可结合本地实际采取留地安置方式，但要加以引导和管理。2012年，*_**公厅下发《关于贯彻实施的通知》，细化了有关规定：⑴留用地面积按实际征地面积的10%计算；⑵货币 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 还给萝岗村大?i社集体。萝岗村大?i社与土地受让人签订协议，将土地收益转交给受让人代建11.26ha的复建地块上面的物业。这个留用地开发案例与上述案例不同的是，村集体留下一块独立用地复建物业，但同样可以达到如下几方面共赢：⑴政府可按城市规划实施用地功能，解决了市场上的居住用地需求问题，并可获得10.05亿元的土地出让金收益；⑵村集体获得19.59亿元用来解决11.26ha的复建地块的上盖物业的资金筹集问题，建设办公、公寓、商铺三类物业，既解决了拆迁过程中的临时安置问题，又保障了长期收益；⑶土地受让人实际支付了29.64亿元，以楼面地价为5200元/ m2获得57万平方米的住宅小区开发项目。

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