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浦东开发开放战略与实践（上）

信息来源：浦东开发 陈某某/文?发布日期：2017-07-25

编者按：

20世纪90年代初，一项重大的国家战略——开发开放浦东，使**_*国改革开放的前沿。在国家战略的牵引下，浦东从一片沉寂农田，脱胎换骨成现代化XX区。

《浦东开发开放战略与实践》的作者陈某某，现任**_*国城市治理研究院副院长；***会政策研究室主任，***，区委办公室、区政府办公室、区外办主任，区级机关党委书记，宣传部长兼文广局局长、新闻办主任。他作为浦东开发开放的亲历者、见证者、参与者，从战略的视角进行回顾和思考。本刊将分两期刊登此文。

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20世纪90年代初，一项重大的国家战略——开发开放浦东，使**_*国改革开放的前沿。从此，在中国辽阔的版图上，这块袖珍土地日渐显出其不同寻常的分量，这种分量来自于其实践中国特色社会主义理论所带来的翻天覆地的变化，来自于“XX现代化建设的缩影”“中国改革开放的象征”①?所表达的时代精神。

今天，我们回顾浦东开发开放这一伟大的历史事件，考察上世纪90年代浦东开发开放战略的历史背景及酝酿和决策的过程，回顾浦东开发开放战略的实施以及开发实践中战略思想的深化与发展，从而准确地领会浦东开发开放战略的历史作用，对于我们深刻理解战略先导对于XX跨世纪发展伟业的重大意义，无疑是十分必要的。

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浦东开发开放的历史背景

浦东开发开放战略的历史背景广博而深厚，其酝酿形成的过程生动地展现了历史积淀、现实需求和时代机遇的碰撞，既是一种厚积薄发，又是一种顺势而为；既有民间的热情参与、专家的深思熟虑，又有领导层的综合决断。

回顾历史，我们的第一个感受是：开发浦东是近代XX城市发展的百年梦想。

浦东作为XX濒江XX的区域，成陆某某，是一块年轻的土地。在有文字记载的800余某某，从熬波煮盐、担土修堤到抵灾御倭、捕鱼耕作，盐业、渔业、农业在浦东有着悠久历史。XX开埠后开始奶牛养殖，浦XX沙曾经是“奶牛之乡”。近代随着浦西的城市化发展，在浦东沿江也陆续出现一些外资与民族资本修建的沿江码头、仓储和造船业、棉纺业、缝纫业、炼油厂。在黄炎培等川沙一群民间实业家发起带领下，地方实业和基础设施、学校教育也得到了一些发展，比如民间股份制修建的窄轨上南铁路、上川铁路、浦东自来水厂等。浦东中学是当时中国的名校，有“北有XX，南有浦东”之誉②。但从总体上说，与仅一江之隔的繁华都市浦西相比，浦东还只是“乡下”，发展远远落后 。

在中国近代史上，以革命先行者孙山.中为代表的一群仁人志士，对改变浦西、浦东这极不对称的发展格局，有过许多设想甚至梦想。1910年晚清小说家陆士谔曾经在小说《新中国》③?中虚构了100年后在**_*“万国博览会”的情景：高楼洋房鳞次栉比，城市里地铁穿梭，大铁桥、电车隧道跨越黄某某江，陆家嘴成为金融中心，中国国家银行在浦东开办了分行。真正达到战略规划层面的首先是孙山.中的《建国方略》④，其中提出，在浦东高桥地区建立“世界港”，并“由高桥河合流点，开一条XX，直贯浦东，在XX铁路接轨处上流第二转弯处，复与黄某某江正流汇”，再把原黄某某江填平，从而把浦东沿江“约30英方里”，与外滩连为一体开发。这实际上是变浦东为浦西。孙山.中设想，通过XX道，建成新黄某某滩，改变外国人海运通道，挤压乃至于最终消灭外国的租界。

此后，1927年4月，国民政府设立了**_*，当时的XX市政府也曾经做了一个“大XX计划”，要在浦东沿江地区进行城市化开发，并从1930年12月开始修建浦东路（浦东大道的前身），至1935年10月完成。这条宽10米的煤渣路，是浦东地区的第一条沿江交通干道。民国XX市政府的“大XX计划”的实施也就仅此而已。从1946年到1948年几经修改才完成的《大XX都市计划总图三稿》也终告搁浅①。

历史把开发浦东的机遇，给了社会主义的新中国，只有在中国共产党的领导下，始于近代中国的开发浦东之梦，才真正成为现实。

解放初期，国家即在浦东地区进行了巨额投资，在大规模改造原有企业的同时，新建了一大批以重化工业为主的现代化国营骨干企业，形成了船舶修造、石油化工、冶金、建材、仪表、纺织等支柱产业。接管、征用原外商企业后扩建发展起来的沪东造船厂、XX船厂等建造的万吨级货轮，已航行全球各地，代表着我国造船工业的最高水平；从无到有、从小到大逐步发展起来的高桥石油化***，是我国第一个地区性跨行业的大型石油化工企业；奄奄一息的原和兴钢铁厂，在国家接管后不断投资改建，成为年产70万吨钢的全国冶金行业的重点企业上钢三厂②。

党的十一届三中全会以后，浦XX乡镇街道工业异军突起。江镇丝绸时装联营厂、北蔡绣衣联营厂、合庆绣衣场、霞飞日用化工厂、浦东钻XX、界龙彩印厂、张江电机厂、厨房冰箱厂等企业都曾盛极一时。1985年川XX县财政收入3.34亿元，名列全国县级财政收入排行榜第二位①。可见，在XX区成立之前，浦东地区的经济发展、产业和企业、内外贸易、城乡管理等方面，都有一定的进展，虽然与浦西仍有很大差距，人们“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”，但延续百年的努力为90年代浦东开发开放战略的制定与实施提供了历史积淀。

回顾历史，我们的第二个感受是：开发浦东是XX摆脱发展困境的战略抉择。

上世纪80年代，和XX南方经济特区甚至苏浙一带相比，XX相对落后了，XX不堪重负了。XX是中国计划经济运行的工商业枢纽，产业结构以国有企业为主，带有市场取向的改革比其他城市晚了一拍。1980年10月3日，*_**机关报《解放日报》在头版发表了XX社***一位学者的文章《十个第一和五个倒数第一说明了什么？——关于XX发展方向的探讨》。文章列举了XX经济指标在十个全国第一后，称XX城市建设等方面有五个全国倒数第一，建筑之密、厂房之挤、道路之狭、绿化之少、人均居住面积之小、缺房户比重之大，均为我国大城市之最。XX“像一个进入了晚年的老头，老态龙钟，精疲力竭”②，城市形态混杂无序，城市建设“摊大饼”式扩张，住宅工厂商业学校等无区分地混杂在一起，污染严重，交通拥挤，城市病严重。中心XX区甚至还有80万个煤炉、80万个马桶。

XX人民着急了。党的十一届三中全会掀起的解放思想的热潮，直接引发了XX民间关于开发开放浦东的思潮涌动。1980年2月，市建委内部简报《基建情况》登载了《关于在浦东地区建设XX市区的建议》，1980年12月XX社会科学杂志发表了同一作者的论文《向浦东广阔地区发展》。一石激起千层浪，各方面的专家学者，纷纷撰写文章呼吁浦东开发，一时间形成了浦东开发的研究热：1981年，**_*议上，社会各界人士提交了《建议筹设开发浦东建设和规划机构》《请积极准备建立XX区，建设成为新型国际城市楷模》《引进外贸建设浦东发展XX经济》等提案。此外，还有《在浦东沿江建设新的市中心》《发展浦东的几点看法》《对XX城市发展方向的探讨》《一个新的XX可望在浦东形成》《XX的曼哈顿在哪里？》《XX的新外滩——陆家嘴开发构想》《XX的特区在哪里？——结合XX体制改革，在外高桥建设经济特区》③等多篇论文陆续在报刊发表。这些文章从不同的角度论证了XXXX区越过黄某某江，向东发展的必要性和可行性，引起了全社会的广泛关注。当然，这些来自民间的意见，大多着眼于XX市本身的建设，大多属于中观和微观层面，需要决策层从更宏观更系统的层面进行深入研究。

从1984年到1990年初，**_*政府系统、全方位、多层次的研究论证展开了，浦东开发进入**_*政府决策层的酝酿准备阶段。1984年9月，国务院改造振兴**_*政府联合制订《关于XX经济发展战略的汇报提纲》，首次在官方正式文件中提出开发浦东问题。1984年底，XX市政府将《关于XX经济发展战略的汇报提纲》上报中共中央和国务院。1985年2月8日，国务院以国发[1985]17号文正式批准《关于XX经济发展战略的汇报提纲》，指出“**_*，也要适应经济发展的需要。重点是向XX湾和长XX南北两翼展开，创造条件开发浦东，筹划XX市区的建设”。

1986年春，在XX市政府的支持下，**_*、**_*等10家单位，联合发起召开了两次“**_*”，会上大家各抒己见，充分发表意见，还展开了激烈的争论，气氛十分热烈。当时形成了四个可供选择的方案：北上方案，沿着长江XX开发宝钢吴淞地区；南下方案，在XX区沿XX湾北翼发展；西移方案，向虹桥机场以西拓展；东进方案，跨过黄某某江开发浦东。综合比选后，大多数同志倾向于选择开发浦东的方案①。

1986年10月13日，国务院以国函[1986]145号文，正式批复《**_*总体规划方案》，要求“当前，特别要注意有计划地建设和改造XX区。要尽快修建黄某某江大桥及隧道等工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建设新居住区，使XX区成为现代化地区。”

为了落实国务院两次重要批示精神，1987年6月，**_*外专家参加的“开发浦东联合咨询研究小组”。当年8月，**_*在咨询研究小组卓有成效工作的基础上编制完成了《XX区规划纲要（草案）》和相应的初步方案②?。战略研究继续向深度和广度推进，1988年5月2日至4日，XX市人民政府在XX西郊宾馆召开了“*_**开发国际研讨会”，**_*江泽民、市长朱昒基、市政府顾问汪道涵与140多位中外专家参加了这一盛会。这次研讨会开得相当成功，时任**_*的江泽民同志，从总结历史经验的高度，阐明了开发浦东的必要性，提出了“结合老XX区的改造，建设一个现代化XX区”的方针，并强调要再造XX“经济中心的功能和对内对外枢纽的功能”③。

?此后，***央领导汇报并与相关部委沟通协调后，边做进一步深入的可行性研究，边进行工作部署，建立开发浦东的筹备班子。令人遗憾的是，1989年在 政治风波的影响下，作为XX地方发展战略的浦东开发未能全面展开。

回顾历史，我们的第三个感受是：在中国改革开放的全局谋划中，开发浦东由地方战略上升为国家战略。

1990年初，邓小平同志在XX过春节，对浦东开发准备工作表示极大的关注和高度的重视，在与XX党政负责人谈话时，明确表示支持开发浦东。回到XX后，他对中央领导说，“我已经退下来了，但还有几件事，我还要说一下，那就是XX的浦东开发，你们要多关心。④”

这标志着关于浦东开发开放的理论和战略研究进入新的阶段。而后XX市领导和各方面专家在80年代特别是后半期长达6年研究的基础上，达成了“面向世界、面向21世纪、面向现代化，建设社会主义现代化国际城市”⑤的发展战略思想共识，提出了“把XX区建设成有合理的发展布局结构，先进的综合交通网络，完整的市政公共设施，便捷的通讯系统，以及良好的生态环境的现代化XX区”的开发目标①。

1990年2月20日，国务院国家计委主任邹家华率国家有关部门负责人前来**_*公，视察浦东开发的前期准备。2月26日，**_*央提交了《关于开发浦东的报告》。3月28日至4月8日，中共中央政治局常委、国务院副总理姚依林受中共中央总书记江泽民和国务院总理李鹏的委托，率国务院特区办、国家计委、财政部、中国人民银行、经贸部、商业部、中国银行等部门负责同志来XX，对浦东开发开放问题作专题调研和论证，并向党中央国务院呈送《关于XX浦东开发的几个问题的汇报提纲》。4月10日，国务院召开会议听取姚依林关于开发浦东的专题报告，并对浦东开发开放中的若干问题逐个作了研究②。

4月12日，中共中央政治局常委会议原则同意和批准浦东开发开放事宜。1990年4月18日，中共中央政治局常委、国务院总理李某某**_*成立五周年庆祝大会上宣布，党中央、国务院同意XX加快浦东地区开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。5月4日，**_*央国务院上报《关于开发浦东、开放浦东的请示》。6月2日，中共中央国务院批复市委市政府，原则同意。同时指出，开发和开放浦东是深化改革，进一步实行对外开放的重大部署，必将对XX和全国的政治稳定与经济发展产生极其重要的影响③。

1992年10月，江泽民总书记在中国共产党第十四次全国代表大会上所作的政治报告中明确宣布“以XX浦东开发、开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把XX建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区的新飞跃”。这标志着XX浦东开发开放的性质发生重大的变化，即从80年代XX地方的发展战略，通过党的代表会议，正式上升为90年代的国家发展战略。正如1994年5月江泽民总书记在视察XX时所指出的那样，开发开放浦东不仅关系到XX的发展，而且是中国改革开放的重要标志④。

在战略研究和战略实施上，把浦东开发开放从地方战略上升为国家战略具有极为重要的意义。因为对全国经济中心城市XX来说，其发展必须建立在获得全国支持又服务于全国的基础上。在计划经济条件下，这一发展基础是通过行政性计划手段来保证的；改革开放以来，由于旧的计划经***替代，通过行政性计划手段来调拨原材料和定价产品难以为继，这一基础明显削弱，并由此造成了整个80年代**_*的地位和作用不断下降。如果浦东开发开放仅仅作为一项XX地方的发展战略，在XX经济发展的基础不断削弱的情况下，要真正付诸实施，显然是十分困难的。浦东开发开放在中国经济体制改革的大背景下上升为国家战略，“这意味着XX的经济发展重新建立了在市场经济条件下既获得全国的支持又服务全国的基础”⑤，从而为XX的振和.兴浦东的腾飞注入了新的能量，展示了广阔的前景。

浦东开发开放战略的实施

开发开放浦东是一项跨世纪的宏伟工程，需要经过较长时期的艰苦努力，从已经历的发展进程来看，浦东开发开放战略的实施大体可分为四个阶段。这四个阶段，在时间上相互交叉，在逻辑上又一脉相承，各个阶段有重点有主线，又有伏线或辅线，为下一阶段的重点做铺垫。

第一阶段，大约从1990年4月到1995年上半年，是浦东开发开放的正式启动并进行大规模基础设施建设阶段。可简称为：基础先导阶段。

万丈高楼平地起。浦东开发开放的战略实施首先从大量奠基性的基础建设开始，既包括大规模的基础设施建设，也包括组织、思想、政策、法规和规划等多方面的基础启动工作。概括地说，主要做了六件大事、破解了三大难题。

一是确定了浦东开发开放的支持政策。1990年4月30日，**_*，宣布中央政府部委有关减免三资企业所得税、生产建设器材免关税、以及允许外资经批准兴建第三产业、增设外资银行等开发浦东的10项政策。1992年3月10日，黄菊市长在市政府新闻发布会上宣布，国务院又给予XX区扩大五类项目审批权限，增加五个方面的资金筹措渠道（简称“52111”）①，从1992年到1995年，每年可增加40亿元左右的资金。这些政策力度很大，整合了经济技术开发区和特区的相关政策，有些政策如外XX办第三产业等“比特区还特”②。

二是出台了浦东开发开放的法规文件。1990年9月10日，国务院有关部门和**_*者宣布了《**_*外合资金融机构管理办法》《关于XXXX区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》等开发开放浦东的九个法规文件③?。1991年9月18日，XX市人民政府又公布了三个新的政策规章，包括《鼓励外***法》，以及关于外高桥保税区进出海关和外汇管理的两个《施行细则》④。

三是制定了XX区整体规划。如前所述，早在1987年8月，**_*外咨询研究小组卓有成效工作的基础上编制完成了《XX区规划纲要（草案）》和相应的初步方案。1992年，市人XX过了《**_*总体规划》，该《规划》系统地阐述了总体规划目标⑤。与此同时，充分发挥城市总体规划的综合调控和导向作用，加速各类规划和分区规划的编制和修订工作。组织开展规划的国际竞争性招标是一个重要举措，以小陆家嘴1.7平方公里为标的，吸引世界上最著名的***来参与竞争，最后优选产生了一个世界级一流水平的规划模型，极大地提升了小陆家嘴及其周边区域的土地价值。

四是进行内部思想动员和外部宣传推介。市委市政府召开了一系列干部大会，传达中央精神，统一思想认识。1990年4月21日市委书记、市长朱昒基在“两会”上做专题报告⑥?。之后，市委市政府领导紧锣密鼓地出席新闻发布会，出访中国香港、新加坡、日本、美国以及法国、德国等西欧六国，会见兄弟省市领导，详细介绍了浦东开发开放的计划，欢迎境外各方和全国各地共享浦东开发开放的机遇①。

五是搭建浦东开发开放的组织领导机构。1990年4月30日，**_*浦东开发领导小组、设立浦东开发办公室和浦东开发规划研究设计院；9月11日，外高桥保税区***、陆家嘴金融贸易区***和金桥出口加工区***——XX区的三大主力***，正式挂牌开业。1992年3月10日，外高桥保税区管委会成立。从1990年至1992年这段时间，从组织领导架构来看，浦东开发开放是由领导小组直接领导、***各司其职、浦东开发办协调推进。这个迅速搭建的领导架构为浦东开发开放初期抓紧启动政策准备、规划准备和招商推介，做出了应有的贡献。但由于浦东开发办只是一个协调部门，涉及到的区域管理实际权力主***，随着浦东开发建设大规模展开，这种分散管理的体制已难以适应客观需要。1992年11月，经国务院批准，在原XX、黄某某、南市区浦东部分，川***的基础上，正式成立XX区。1993年1月1日，***、XX区管委会挂牌成立，作为**_*政府的派出机构，精简高效统一集中地行使对XX区的区域管理②。

六是大规模的基础设施的建设。XX市在“八五”期间计划建设的包括南浦大桥、XX大桥、杨高路扩建、内环线浦东段、外高桥港区、合流污水一期、凌桥水厂、浦东煤气厂二期、外高桥电厂、通讯工程在内的第一批十大基础设施骨干工程，全面提前竣工①。同时，在陆家嘴、外高桥、金桥等重点功能区的开发区基础设施，也进行了高强度的投入和高标准的建设, 完成了启动地块的“七通一平”，金桥***还在全国开发区中率先做到了“九通一平”。

为了实质性启动浦东开发开放，大规模、快速地推进基础设施建设，必须解决土地、资金、动拆迁、劳动力安置以及建设和管理等一系列问题。换言之，只有创造性地破解这些难题，才能保证浦东基础设施建设大规模高强度的推进。浦东开发交出了满意答卷。

一是解决了土地资源的市场化利用问题。核心是***进行商业性开发，摒弃了传统体制下由政府投资开发，承担全部开发成本的旧模式，形成了政府规范土地一级市场、放开搞活土地二级市场的“资金空转，批租实转，成片开发”②的开发模式。土地空转与土地划拨的最大区别在于，划拨的土地不能有偿转让、出租和抵押，而空转到手的土地，却能够经过***开发后，进入土地二级市场，通过以地合资、以地集股、以地抵押和以地招商等方式，使土地资本与国内外金融资本、社会资本相结合，大规模地筹集资金。截至1999年底，政府以“空转”的形式，向重点***成片出让土地23幅，出让面积61.589平方公里，折算为政府的资本投入61.5亿元，使***吸纳200多亿元的土地合资开发资金、120 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 区域协调发展的现代化旅游城。2016年6月16日开园的XX迪士尼，运营一年，接待1100万游客。与此相呼应，打通一产和三产的浦XX乡村旅游项目“特色民宿”也闪亮登场。三是“国际航空城”。航***区城市设计，集聚航空服务和航空研发制造的全产业链，中国商飞C919大型客机已经总装下线，并于2017年5月5日成功首飞。浦东国际机场2016年旅客吞吐量接近6600万人次，货邮吞吐量连续八年保持全球第三。深水港与航空城的建设共同支撑了**_*的航运枢纽功能。以外高桥港和洋山港为主的XX港集装箱吞吐量截至2016年底连续七年保持全球第一。④四是“临港新城”， 作为国家级智能制造XX区，国家级战略性新兴产业基地，国家级海绵城市XX区，和XX建设具有全球影响力的科技创新中心的主体承载区，临港地区正积极承接高效低碳燃气轮机试验装置等一批国家重大专项，推动装备制造业产业集群升级，加快产城融合功能塑造，加快建设生态宜居的未来滨XX市。

以改革开放的排头兵的排头兵，创新发展的先行者的先行者为使命，浦东开发开放战略实施迈上新的台阶，四个中心核心功能区及全球资源配置能力得到增强。

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