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XX县农村宅基地制度改革试点实施方案

发布时间：2021-03-09 15:31?来源：*** 浏览次数：1363?字体：[大?中?小]?

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根据《中央农村工作领导小组办公室?农业农村部关于确定农村宅基地制度改革试点有关事项的函》（中农函〔2020〕17号）和《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于批复农村宅基地制度改革试点地区名单的函》（中农函〔2020〕20号）的要求，结合我县实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照党中央关于深化农村宅基地制度改革的总体要求，以处理好农民和土地的关系为主线，以保障农民基本居住权为前提，以完善农村宅基地制度体系为重点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。落实宅基地属于本集体成员所有的有关规定，明晰宅基地所有权具体归属，完善宅基地所有权行使机制；保障农村集体经济组织成员家庭作为宅基地资格权人依法享有的权益；探索在一定条件下流转宅基地使用权，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，为建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度提供实践经验。

二、基本原则

（一）坚持问题导向。坚持社会主义市场经济改革方向，紧扣宅基地资格权、所有权、使用权“三权分置”改革任务，围绕农村宅基地管理的薄弱环节，突出问题导向，针对问题进行行之有效的试点。

（二）坚持改革创新。在坚守土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线下开展试点工作，建立农村宅基地管理和服务体系，健全各项工作机制，形成可复制可示范的经验。

（三）坚持人民至上。始终把实现好、维护好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点，切实尊重农民意愿，充分反映农民诉求，牢牢把握以农民群众“满意不满意、拥护不拥护、受益不受益”为出发点，使改革成果惠及广大农民。

（四）坚持循序渐进。围绕宅基地制度改革的重点事项和关键环节，坚持重点突破、循序渐进，按程序、分步骤审慎稳妥推进；边探索、边总结、边提炼，创新体制机制，积累改革经验。

（五）坚持统筹推进。以点促面，在县域内全面推进宅基地制度改革试点；上下联动，积极争取国家、省、市对改革试点工作的指导协调，配强配足工作力量；统筹推进各项农村改革，增强改革的系统性、整体性、耦合性，形成改革合力。

三、改革目标

通过试点，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能；探索完善宅基地分配、流转、退出、使用、收益、审批、监管等制度，建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出、合理盘活闲置”的宅基地管理制度；探索形成可复制、可推广的改革经验，为全国宅基地制度改革提供参考成果。

四、主要任务

（一）完善宅基地集体所有权行使机制。

1.健全农村集体经济组织宅基地管理制度。指导农村集体经济组织成立理事会，制定宅基地管理章程或办法，规范集体宅基地管理行为，明确农村集体经济组织在宅基地规划、分配、调整等方面的具体权利内容；建立审核和监督管理制度。建立和完善县和乡镇政府对集体宅基地管理情况的监督机制。

赋予村民事务理事会在宅基地管理工作中行使的权利，明确村民事务理事会在宅基地管理工作中应履行的职责，各级农村集体经济组织积极参与村庄规划编制，细化农户宅基地申请、审查、分配以及对“四到场”审核时未通过的宅基地如何调整等相关内容。其中村集体经济组织参与宅基地规划，是指理事会全面参与村庄规划编制，同时承担规划的落地、实施工作，组织成员代表大会对规划进行核实、修改、确认；宅基地分配是指理事会在村民发起建房申请时，对申请人资格进行审核，将满足条件的申请和意向分配位置，报成员代表大会上予以表决；宅基地调整是指理事会在村民发起置换、退出等申请时，对申请人资格进行审核，并按要求进行上报审批或备案，对使用耕地，涉及占农用地转建设用地指标的，报成员代表大会予以表决，并按要求进行上报审批。

通过指导集体经济组织制定宅基地管理章程，明确管理要求，规范集体管理行为。在农村集体产权制度改革的基础上，组织村集体经济组织召开成员代表大会，制定宅基地管理章程（也可以修订原经济合作社的章程，加入宅基地管理的相关内容），明确集体管理权利，规范集体管理行为。同时，村集体经济组织将章程的内容纳入村规民约。

2.发挥村民自治组织在宅基地管理中的作用。完善村民会议或村民代表会议讨论决定宅基地重大事项程序，健全议事协商机制和矛盾纠纷调解机制。

县、乡镇在组建宅基地制度改革工作领导小组时，指导村集体经济组织在理事会制度中成立宅基地管理调解小组，调解小组可由村理事会负责人、村组干部、党员、农户代表等组成。县农业农村局负责指导各乡镇管理调解工作，并负责全县典型案例的管理调解和经验总结推广。乡镇管理调解机构负责指导各村管理调解小组工作，并现场处置各村遇到的典型、疑难问题。村管理调解小组负责本村宅基地矛盾纠纷、权属争议、动态收益分配等调处问题。

明确村调解小组矛盾纠纷、权属争议的调处程序，对不同类型的纠纷、争议，明确不同的处置程序。如同村纠纷可由村集体内部讨论、处理，涉及不同村的土地纠纷可由乡镇工作人员现场了解***，县农业***确认土地所有权界线后，再进行现场处置。

（二）探索宅基地农户资格权保障机制。

1.完善“一户一宅”合理分配机制。出台《XX县农村集体经济组织成员认定办法》，进一步明确分户标准、限定宅基地面积标准。保障农村宅基地资源公平合理分配、农村集体经济组织成员依法享有宅基地权益。

根据《XX县农村宅基地保障资格权认定管理暂行办法》，研究制定户的界定、分户条件、宅基地资格权人认定和登记等操作细则，保障农村宅基地资源公平合理分配。资格权原则上由所属农村集体经济组织的成员享有，非本集体经济组织成员统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体贡献等前提条件，经集体经济组织表决、公示无异议，也可获得宅基地资格权。非本集体经济组织成员获得资格权的范围要进行严格的限定，同时在有效期限和权能范围上，可以进行一定的创新尝试。如原宅基地制度的特征包含“长期占有”，非本集体经济组织成员获得资格权可以尝试约定一定年限的使用时间；同时，对于其使用权中的使用方式，可以做出一定程度的限制。

按存量和增量两部分，分类完善宅基地分配制度。完善存量部分，全面开展农村宅基地房地一体确权登记工作，加快农村地籍调查，按照一户一宅、限定面积原则，合理界定不同占有情形的农村宅基地权属和面积，规范完成农村宅基地确权登记发证，形成权属清晰、记载有据的宅基地档案，保障现有宅基地权利人的合法权益。监管增量部分，加强宅基地审批管理，集体经济组织在充分考虑本集体宅基地现状的前提下，按一户一宅、限定面积原则，对申请人进行资格审核后，报镇政府审批。各镇政府全面落实宅基地审批“四到场”，合法合规分配宅基地。

完善“户有所居”保障方式。积极探索保障农民居住需求的多种方式。引导本乡镇农民向集镇集中，壮大集镇人口规模；对县城规划区内的农民建房需求，依据土地利用总体规划、城市总体规划及群众意愿，实行公寓式或住宅小区式保障；对集镇范围内的农民建房需求，实行集中统建或多户联建方式落实“一户一宅”；对传统农区继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。

农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过限定面积标准。探索农民住***居的多种实现形式。对符合建房条件且自愿放弃在原村建房的农民，可在本镇范围内进行调剂并实行有偿使用，***居住；对镇区范围内有建房需求的农民，实行集中统建或多户联建方式落实“一户一宅”；在资格权人自愿的基础上，鼓励通过建设集体公寓等方式，保障资格权人“户有所居”。对规划的集中居住区，政府安排资金完善基础设施和公共服务设施。

3.健全农民建房新增建设用地规划和计划指标保障机制。在县、乡镇国土空间规划和村庄规划编制中，合理确定宅基地规模和布局，预留适度的农民建房空间。在年度新增建设用地计划中单列安排不低于5%的新增建设用地计划指标，专项保障农村村民住宅建设用地需要，年底据实安排，并统一落实耕地占补平衡。

（三）探索宅基地使用权流转制度。

1.探索宅基地使用权流转方式。出台《XX县农村宅基地流转和退出管理办法》，探索宅基地“三权分置”条件下，宅基地使用权流转各方享有的具体权利。建立宅基地在本集体经济组织内部进行转让、互换、赠与的管理规定。通过制定流转示范合同等方式，规范流转行为，保障流转各方的合法权益。

根据《XX县农村宅基地流转和退出暂行办法》，各村探索宅基地内部流转及跨集体流转的制度，包括待流转宅基地需具备的条件、流转方式、时间限制、用途要求、流转程序等。对集体内部流转，需报村集体备案，对跨集体流转，需报乡镇政府审核。对流转后宅基地的使用，需明确宅基地所有权权利人的监管职能，对流转后超越原合同约定范围进行使用的，需以书面形式经过原转出方某某，对违法违规使用的，要求整改不落实的，可报乡镇政府后，终止流转合同，收回宅基地使用权。县农业农村局提供流转合同参考文本。

2.探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的途径。通过与土地增减挂钩、发展乡村旅游和康养产业、兴办农家乐和民宿、发展种植业、建设仓储物流中心等，一村一策盘活闲置资源。对面积小散、不符合规划的空闲宅基地盘活，进一步探索集约利用办法。

3.探索继承农房的宅基地使用权管理办法。出台《XX县继承农房宅基地使用权管理办法》，明确具备法定继承人资格的本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员，合法继承农房后宅基地使用权的管理规则和要求。

（四）探索宅基地自愿有偿退出机制。

1.推进集体建设用地基准地价制订工作。科学合理评估宅基地和农民房屋价格，全面开展集体建设用地基准地价制定及分等定级工作，建立健全集体建设用地等级及价格监测机制，推进集体建设用地评价评估管理，为农村宅基地有偿退出以及集体经营性建设用地入市，提供价格决策参考依据。

2.探索宅基地自愿有偿退出方式。出台自愿有偿退出的试行补偿办法，明确项目资金来源。对进城落户的农民，在依法自愿、有偿退出的基础上，细化补偿标准；对暂时退出、永久退出等不同方式，研究制定相应的实施办法和补偿政策。

3.分类退出不符合规定的宅基地。出台《XX县农村宅基地“一户多宅”分类处置指导意见》，对不符合现行有关法律政.和策规定的“一户多宅”等问题，区分不同情形分类处置，稳慎解决历史遗留的农村宅基地问题。对农民建房未办理规划用地手续，但符合一户一宅和我县宅基地用地标准等规定的，探索通过依法依规补办规划和用地手续等方式予以妥善解决。对古村落、古建筑、古民居以保护为主，把村庄保护和宅基地改革相结合，不搞大拆大建，传承尧舜农耕文化，留住乡愁记忆。

4.探索退出宅基地统筹利用政策。对农村闲置的宅基地，按照集体主导、群众自愿、退出补偿的原则，建立农村宅基地有偿退出机制；按照宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的要求，进行土地综合整治。建立健全相关保障机制，确保腾退的集体建设用地指标首先用于本地农民建房、乡村产业发展、农村公共设施和公益事业建设用地需求。依法依规实施城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市，为乡村振兴提供土地等要素保障。探索农村集体经济组织在妥善处理产权和补偿关系后，将农民退出的宅基地按照国土空间规划确定的经营性用途并依法登记后入市，明确转用的程序和管理要求。探索建立宅基地退出和再利用监管机制。

（五）健全宅基地收益分配机制。

1.探索农民宅基地收益保障机制。出台《XX县宅基地增值收益分配指导意见》，各村因地制宜建立健全相关机制，确保宅基地征收、流转、退出、经营等收益主要由农民获得。探索让集体成员长期分享宅基地增值收益的有效途径。

2.规范集体宅基地收益管理和使用方式。明确宅基地增值收益农村集体经济组织获得部分由集体成员共享。将宅基地增值收益农村集体经济组织获得部分纳入集体资产统一管理，收益和使用情况列为村务公开内容，接受审计监督政.和府监管。

对集体经济组织取得的货币收益，按事先约定比例进行分配。探索通过民主协商方式，预留部分收益，用于发展集体产业、壮大集体经济，创新宅基地增值收益集体部分使用方式，探索让集体成员长期分享宅基地增值收益。

选择几个宅基地改革试点过程中收益金额较大、集体经济组织理事会有管理能力、村民有意愿的村，探索多元化的分配方式，通过民主协商方式，预留一定比例的收益，由县政府牵头，尝试引入外部资金和职业管理团队（特别是支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业），村集体经济组织通过土地、资金入股的方式，选择适合本村实际的项目，发展集体产业、壮大集体经济。

（六）完善宅基地审批制度。

1.改革审批管理方式。按照村级初审、乡镇审批、县级监管的原则，规范农村村民住宅用地审批和乡村建设规划许可管理，改进农村村民住宅用地的农转用审批。制定《关于落实农村宅基地管理有关责任的通知》等具体实施办法和宅基地审批流程、工作挂图。乡镇政府要建立审批台账，每月将审批台账报送县级农业农村、自然资源和规划部门备案。

农民建房申请使用存量建设用地、未利用地的新增建设用地，由乡镇政府审批；申请使用永久基本农田以外的农用地，依照《中华人民共和国土地管理法》规定办理农用地转用审批手续审批，新增建设用地指标在XX县自愿有偿退出宅基地复垦指标中统筹安排。

2.建立联审联办制度。制定《关于规范农村宅基地审批和住房建设管理的实施办法》，明确各部门工作职责，推动不动产登记等事项与农村宅基地和农房建设审批联动办理。进一步简化拆旧建新宅基地审批手续，按照“多审合一”的要求，将农村村民住宅用地审批和乡村建设规划许可合并，统一由乡镇政府实施。

推动乡镇政府统筹相关审批职能，建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地和农房建设联审联办制度。明确审批中农业农村、自然资源和规划、住建等部门工作职责，实行“一站式”办理，方便农民群众办事。有条件的乡镇可以推动不动产登记等事项与农村宅基地和农房建设审批联动办理，进一步简化存量宅基地审批手续。在“房地一体”项目实施过程中，可尝试对整村不动产登记实施同时分别申请，同一各村集体经济组织一起审批的模式，提高存量宅基地审批效率。

（七）健全宅基地监管机制。

1.健全基层宅基地管理机构。建立县级指导、乡镇主责、村级主体的农村宅基地管理体制，明确县级农业农村部门、自然资源部门宅基地管理职责，落实乡镇政府属地管理责任；建立村级宅基地协管员队伍，健全监管办法，开展网格化动态巡查，早发现、早报告，严防新增宅基地违规违法。乡镇每季度将违法线索台账报送县级农业农村、自然资源和规划部门备案，通过建立审批报备、核查等制度，***镇政府宅基地管理情况的监督。

落实乡镇农村宅基地属地管理责任，通过改革试点，探索建立一支精干、廉洁、高效、稳定的农村宅基地管理工作队伍。在各乡镇农业综合服务中心增设3-5个农村宅基地专职监管和审批岗位，人员纳入编制管理，提升基层依法履行宅基地监管职责的能力。

2.创新宅基地执法机制。加强宅基地和农房建设全程监管，严格落实申请审查到场、批准后丈量批放到场、建设中巡查到场、住宅建成后验收到场“四到场”要求，及时发现和制止宅基地违法违规问题。按照法定程序和要求，逐步将宅基地和农房建设相关执法权赋予乡镇政府实施；组建乡镇农业综合执法队伍，接受县农业综合执法部门业务指导和监督。

3.推进宅基地数字化管理。建立县级农村宅基地管理信息系统，充分发挥大数据作用，逐步形成宅基地信息“一张图”、管理“一条链”、监测“一张网”，实现宅基地业务数字化管理。加强政府部门间数据共享，推动宅基地数据与国土调查、国土空间规划、农房建设、不动产登记、人口户籍等数据互联互通。

4.强化违法行为查处。

第一，成立农业执法中队，对农村宅基地违法违规现象进行查处。

第二，通过信息化手段，按照一定周期（如六个月），通过遥感影像和人工智能技术，分析周期前后本县区域内房屋、建筑物变化情况，为执法队伍提供违规信息导航，提高执法效率，降低管理成本。对于开展“两违”图斑清查的地区，可充分利用该成果，提高排查违法行为的效率。

五、试点步骤

（一）开展调研、制定方案（完成时限：2020年11月）。成立XX县农村宅基地制度改革试点工作领导小组，开展调研，结合XX实际，依据《通知》编制农村宅基地制度改革试点实施方案，确定试点工作内容，按程序报批。（责任单位：县委农办、县农业农村局）

（二）动员部署、落实责任（完成时限：2021年1月）。开展试点工作动员部署，成立工作推进机构，明确分工，落实责任，让改革试点工作有力、有序、有效推进。切实做好宣传引导工作，在全县范围内让宅基地制度改革试点工作深入人心，为改革创造良好的社会基础。（责任单位：县委农办、县委宣传部、县农业农村局、县自然资源和规划局、各乡镇人民政府）

（三）启动试点、稳慎推进（完成时限：2021年7月）。根据宅基地制度改革工作任务，精心选择具有代表性、乡镇领导和村两委工作能力强、群众积极性高的镇、村进行试点。总结、完善相关制度机制，为全面推进奠定基础。

1.分类分项制定各项试点任务的子方案。根据改革需要，围绕解决突出问题，研究出台一系列子方案。确定1个镇香隅镇、7个村（尧渡镇尚合村、东流镇XX村、XX镇XX村、张溪镇梅树亭村、洋湖镇奠龙村、昭潭镇营桥村、XX镇曹某某）为试点乡镇、村，层层分解试点任务。（责任单位：县委农办、县农业农村局、试点乡镇政府，完成时限：2021年1月）

2.科学完成村庄规划编制。在2021年2月底前完成试点村的村庄规划。结合美丽乡村、国土空间规划、土地利用规划、土地整治规划等,2021年7月底完成全县238个村居“多规合一”实用性村庄规划。引导和监督农民严格按照经批准的村庄规划开展农房建设。乡村规划布局和建设坚持从实际出发，充分尊重农民意愿，不搞大跃进、一刀切，不违背农民意愿强行推进村庄撤并。（责任单位：各乡镇人民政府、县自然资源和规划局，完成时限：2021年7月）

3.加快房地一体农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证。坚持不变不换原则，不动产统一登记制度实施前，各历史阶段颁发的宅基地使用权证书继续有效，对有房地一体不动产登记需求的，完成地上房屋补充调查后办理登记。2020年底完成80%的农村宅基地确权登记颁证，2021年2月底前完成试点镇、村的房地一体确权登记颁证工作，2021年6月底前完成全县房地一体确权登记颁证工作。（责任单位：各乡镇人民政府、县自然资源和规划局，完成时限：2021年6月）

4.摸清农村宅基地底数，完成农村宅基地基础信息调查。开展宅基地基础信息调查工作，充分利用第三次全国国土调查、宅基地使用权确权登记颁证等成果，开展宅基地补充调查和验证调查工作，利用遥感、航测等手段，采取外业和内业调查相结合方式，对县域农村宅基地情况进行全面调查。2021年2月底完成试点村庄的农村宅基地基础信息调查；2021年9月底前完成全县农村宅基地基础信息调查，全面摸清宅基地数量、布局、利用状况等基础信息。（责任单位：县自然资源和规划局、县农业农村局、各乡镇人民政府，完成时限：2021年9月）

5.妥善处理历史遗留问题。对历史上形成的各类宅基地问题进行系统排查摸底，逐一建档立册。重点查清“一户多宅”、宅基地面 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 农村和谐稳定。

（四）严格目标管理。建立宅基地制度改革试点工作考核指标体系，把推进改革试点作为乡村振兴考核的重要内容。县级相关部门要做好牵头工作，各负其责，通力配合，形成齐抓共管的合力。各乡镇要按照实施方案和子方案细化措施，狠抓落实。强化督促检查，确保宅基地制度改革试点达到预期目标。

（五）强化风险管控。坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。根据封闭运行、风险可控、审慎推进、及时纠偏的试点原则，建立符合实际、便于操作的改革任务表和时间进度表，确保改革工作稳慎有序推进。强化指导把关和风险防控，不急躁冒进、急于求成。强化各级各部门的改革工作风险意识，落实有关风险防控职责，及时研究解决遇到的矛盾和问题，确保各项工作稳妥进行。重点关注信访、金融、房地产、舆情等方面情况，做到早预防、早研判、早处置，确保不发生重大风险事件。

（六）创新资金保障。改革试点所需资金纳入县级财政预算，统筹整合使用涉农资金、土地出让收入、新增建设用地有偿使用费等。积极探索多元化投融资体制，鼓励金融机构支持城乡基础设施建设工程融资，引入社会资本参与农村新型社区建设、宅基地复垦整治工程等。

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