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PPP项目在采购与落地过程中的 财务关注点是什么

PPP项目从物有所值、财政承受能力报告和实施方案编制完成到政府过会，往往要经历数次的变动、修改，特别是围绕着投资额、运营成本、回报机制、收益率等财务指标，政府方会多次变化。每次变化，不仅需要重新进行财务测算，而且要对两个报告和实施方案进行相应修改。有时甚至在方案与报告过会，到了采购社会资本方、编制采购文件、签署项目合同的时候，依然会提出变化要求。社会资本方也是极尽所能，施展十八般武艺，从项目发起、识别、采购到合同签署等阶段，以不同方式对项目提出各种需求，影响项目的财务收支，从而达到己方的预期目标。可以说，项目从物有所值和财政能力论证，到方案过会、采购及结果确认谈判和项目合同的签署，主要的变化都是围绕的财务利益开展的。财务利益是政府方和社会资本方博弈的焦点与核心，财务收支算不清楚、或者财务指标表达不清，PPP项目并无从往下开展。从两个报告和实施方案过会后，就到了采购文件编制、资格预审、招标、投标或磋商、采购结果确认谈判、公示和项目合同签署阶段，这个阶段更是各社会资本方粉墨登场，直接捉对“厮杀”阶段。咨询方某某在其中，周旋于赛场各方之间，需要从经济角度去理解PPP项目交易各方的利益诉求，深刻把握财务指标的本质与内涵，在相关的采购文件、项目合同中精准表达，防止出现歧义和前后矛盾，同时善于捕捉采购结果确认谈判中那些似有还无、轻描淡写、暗度XX,转换概念，改变实质性条款，从而避免项目如海市蜃楼，虽然看起来美好，但难以落地，或者即便落地了，将来也风险重重，隐患多多。

那么，PPP项目在采购及结果确认、项目合同签署过程中，需要关注的财务点是什么？怎样才能避免采购文件、采购结果确认、项目合同与过会方案保持一致，从而促进项目健康有效落地呢？一采购文件、项目合同必须与PPP方案及两个报告在逻辑上保持一致

这里所谓的逻辑一致，是指采购文件、项目合同必须与PPP方案、物有所值报告和财政承受能力报告一脉相承，在项目回报机制、指标设定、计算方式和有关投资总额、利润率、折现率和期限等参数构成上保持一致，而不是各说各话，前后不一。

比如，项目收入方式，不能实施方案采用的是财金（2015）21号文（以下简称21号文）的投资回报计算方式，而采购文件却采用的是等额本息方式，由此导致运营期每年的现金流入不同，最终影响投资收益率。同样，如果实施方案采用的是投资补贴、利息补贴、投资余额回报等方式，采购文件也应保持一致。再如，方案里表达的项目PPP模式为BOT，而采购文件却为BOOT或EPC+BOT,等等。

当然， 21号文的完全付费计算方式有它的一些缺陷,首先，项目收入前低后高,导致项目运营早期现金流入较少，影响社会资本方的投资回收速度，社会资本方一般不愿意采用；其次，21号文中公式中的合理利润率也容易让人误解，因为，既然是合理利润率，那算出的数据口径就应该是企业获得的净利润，但是，由于21号文和相关税收政策缺少明确说明，实务中一些地方政府对此征收增值税和所得税等，导致实际利润率低于公式设定的水平。

虽然21号文有上述许多缺陷，但是，实务中因为此公式是政府文件规定，同时也因为前低后高的资金支出安排，降低政府前期财政支出压力，一些地方政府还是愿意采用这种方式。在实施方案采用此方式情况下，采购文件和项目合同就应该与此对应。

另外，由于，PPP模式采购标的与一般物资或工程发包在财务属性方面存在较大差异，也容易导致实施方案、采购文和项目合同前后表达不一致。PPP模式的采购标的，不仅除了一般工程所具有的物理和技术特征（包括规模和建造技术要求等）外，它还具有融资、运营、回报、移交（与项目方式有关）等要求，因而还需要关注项目模式、投融资结构、回报方式、计算方式及一些参数构成等，这些指标与参数具有较强的财务内涵，需要对财务有较深的专业理解和支持。

然而，初次接触PPP模式的地方政府机构人员，或者非财务出身的咨询人员，招标代理单位，因为对PPP模式、流程、政策和财务专业不太熟悉，容易出现逻辑混乱，前后表达不一的情况。

因此，实务中需要对PPP相关政策和专业知识的贯通，相互配合，重视财务指标，保持PPP前后逻辑一致。

二PPP财务工作不仅仅是实施方案与两个报告过会前的财务测算，更是贯穿PPP项目咨询的始终，不可或缺，且为重点与核心的重要组成

PPP项目投资动辄上十亿、百亿甚至千亿，跨期达数十年，其投入与产出对政府和社会资本方来说，都是不得不算，算清楚且表述精准保障有力的一件核心要务。不仅在起初两个报告的反复财务测算上，还是在接下来的采购文件、采购结果确认谈判、对外公示、项目合同签署上，都是围绕着财务算账和财务指标开展的。PPP项目咨询过程中财务工作绝不是前期的财务测算，没有财务工作在后期的持续跟进，项目将不可能推进，无论这项工作由会计师担任，还是由律师承担，都不可避免需要将财务指标进行衔接。采购文件中财务指标的选择和分值设定，采购结果确认谈判中需要辨析社会资本方看似无意间的偷梁换柱，更改实质性条款，项目合同签署过程中有关财务条款的表述等，都离不开财务支持。而且，由于对财务工作贯穿始终理解的不到位，很容易导致项目实质性条款的走偏走样，导致项目推进困难或埋下重大隐患与纠纷。

三PPP项目采购与落地过程中具体的财务关注点。

1、回报机制、计算公式与参数设定

首先将方案与报告中的回报机制及其计算的公式完整的表达到采购文件中。脱离回报机制和公式去孤立的表达利润率、折现率、投资利率回报，会导致这些指标参数应用没有确定的附着体，从而投标各方无法计算的收支、利润、现金流、内部收益率，或者计算出来的财务指标与方案报告数据不一致。

例如，政府完全付费采用21文的计算公式与等额本息、投资余额回报方式（即运营期每年收回一定的建设成本加上投资余额乘以投资回报利率）、投资成本补贴和利息补贴的计算方式均有差异，对应的参数也不同。21号文公式涉及社会资本方的建设成本、合理利润率、折现率、回收期数、运营成本等。而等额本息的参数主要包括建设成本、折现率、折现期数、运营成本和运营成本的回报率。投资余额回报方式的参数主要包括建设成本、约定的年度回收成本数额（可能等额，也可能不等额）、回报利率、运营成本及其回报率。建设成本补贴和利息补贴的参数包括建设成本补贴数额或比例，利息补贴的计算基数和利率等。

政府缺口补贴又有按照21号方式计算方式，还有按照最低使用量的计算方式。在按照21号方式下，除了需要满足21号文完全付费计算公式的所有参数外，还需要考虑使用量及其单价，二完全使用者付费的参数主要是使用量和单价。

以上不同的收入计算方式及其参数，需要根据方案情况，在采购文件和项目合同中一一注明，咨询机构、招标代理机构、政府方和社会资本方需要逐一关注，以防名称、口径和计算方式出现偏差。

2、项目投资总额

可研报告里一般会用项目投资总额的概念，包括项目的工程费用、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息，有的还包括流动资金。但是，在应用21号文计算政府付费或缺口补贴时，用到的概念是项目全部建设成本和社会资本方承担的年均建设成本。建设成本与投资总额的差异在于是否包括流动资金，而社会资本方承担的建设成本与项目建设成本又存在差异，在项目投资包括政府出资和补 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 价。政府方因为观念、体制、财力以及其他方面等原因，尽可能想着花小钱办大事，或不花钱也要办事，或因其他需求，将项目投入政.和府付费或缺口补贴尽量压缩到很低，包括采购过程中对已过会的投资额等条款进行改变。社会资本方也会使出浑身解数，在项目识别阶段即介入，使出浑身解数来影响政府，达到自身目的；有的在采购结果确认谈判中会使出暗度XX等手段，来偷换概念，修改实质性条款。咨询方需要保持足够的专业素养和执业谨慎，在采购文件、合同编写过程中，关注细节，保持逻辑正确，指标口径前后一致；在磋商或招标结果的确认谈判过程中，听话听音，见微知著，及时发现重大变化，秉持公正，促使双方公平合理协商，促成项目积极稳妥落地。

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