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公共危机管理

风险的公示公式

风险=致灾因子×脆弱性

风险=可能性×严重性

致灾因子的定义及分类

致灾因子是指一种危险的现象、物质、人的活动或局面，它们可能造成人员伤亡或对健康产生影响，造成财产损失、生计或服务设施的丧失、社会和经济的混乱、环境的破坏。

致灾因子可以分为以下四类：

（1）自然致灾因子。它们存在于自然环境之中，并对人类构成威胁，包括洪水、地震、飓风、海啸、龙卷风、山火、滑坡、干旱、雷暴、雪崩等。

（2）技术致灾因子。它们主要产生于技术背景或工业背景之下，如事故、危险程序、基础设施崩溃或人类的某些活动，如核辐射、工业污染、有害物质泄漏、工厂爆炸、交通事故等。技术致灾因子与自然致灾因子不同，它们“直接导源于人，通常发生于已知的地点，有时是社会前所未有的”。

（3）生物致灾因子。它们主要起源于有机体或通过生物媒介传递，包括暴露于微病原体、毒素和生物活性的物质。物致灾因子可能导致传染病暴发、动植物疫情等。

（4）人为致灾因子。它们主要导源于人的故意行为，包括恐怖袭击、破坏、动乱等。

风险放大理论

1988年，卡斯帕森等人提出了“风险社会放大”理论。

“风险社会放大”就是指“一个事件的最终影响超过了它的初始效应”。

该理论认为，危险事件会与各种心理、社会、制度、文化的过程产生互动，强化或弱化个人或社会对风险的认知，进而塑造人们的风险行为。反过来，人们的行为模式也会产生衍生的经济、社会后果。有时，这些后果甚至远远超过风险所造成的直接影响。

风险的社会放大发生在两个阶段，即“风险信息传递”和“社会机制的响应”。“有关风险的信号被社会放大站进行处理，社会放大站包括对风险评估进行沟通的科学家、新闻媒体、文化团体、人际网络等。每个阶段的风险放大都可以区分出关键步骤。被放大了的风险会导致行为上的反应，这种反应反过来会导致次级效应。”

风险社会放大理论试图解决风险管理的难题，即“一方面需要风险分析来设计公共政策。另一方面，目前的风险概念不足以预测和解释公众对风险的反应类型”。风险社会放大理论认为，在风险信息传输的过程中会经过一系列的传输者。每一个传输者并非机械地接收风险信息，而是通过添加或删减的方式，向下一个传输者或信息接收者发出或加强或减弱的一簇新的信号，然后再由其对信号进行解码。在传输和接收过程中，信号都会被放大。

风险的社会放大是一种社会体验，是信息过程、制度结构、社会团体行为和个体反应共同塑造风险的过程。信息系统如同一个立体收音机，以两种方式来放大风险：一是强化或弱化个体和社会团体接收到的一部分风险信息信号；二是根据风险的属性及其重要性，过滤大量信号。

信息系统中存在着许多社会放大站，通过媒体、书信、电话、直接对话等渠道，传递信息。社会放大站包括：执行和传播风险技术评估的科学家、风险管理机构、新闻媒体、政治活动家、社会组织、社会团体中的意见领袖、同行及相关群体的个人关系网、公共机构。放大的步骤包括：（1）信号的筛选；（2）信号的解码：（3）处理风险信息：（4）赋予信息社会价值，以便于管理和政策借鉴：（5）与所属文化及相关团体进行互动。以解读和确认信号：（6）产生容忍风险或采取风险抵制行动的行为意图：（7）采取个体或团体行动，接受、忽略、容忍或改变风险。

通常，可能经历社会放大过程的风险信息包括以下三类：第一，大批量的信息，如媒体对工业事故危机的大规模报道可能会产生风险放大；第二，被认为可靠的事实性信息或存在争议的信息，如专家之间就转基因风险的争论；第三，富有戏剧化效应的信息.如切尔诺贝利核电站事故上千人死亡的报道等。此外，社会放大的信息渠道不仅包括新闻媒体，也包括由朋友、邻居、同事、社会团体构成的非正式人际网络。

风险社会放大的响应机制被启动的途径包括以下四个：

第一，启发与价值。个体无法单独应对复杂、大量的风险，只能以简化的机制来评估风险并塑造社会反应。这个过程有时会导致扭曲、错误的偏好。

第二，社会团体关系。当风险问题进入社会和政治团体的政治进程后，团体的性质会影响成员的反应、对风险问题的认知以及采取的措施，并可能产生观点极化现象。

第三，信号值。高信号值表示新风险出现或风险不同以往，比预想严重，会引起社会公众更大的关注。

第四，污名化。污名指与不受欢迎的团体或个体联系在一起的负面形象。催生风险的污名常常导致严重的社会及政策后果。

虽然风险社会放大理论存在争论，也有待于进一步完善，但它有助于我们进一步理解并控制风险，可以补传统风险管理流程之偏。更重要的是，它促使我们注意：不要对于风险的认知不足或响应过度。“风险事件一旦被放大并使公众警觉的程度超出预料，或导致所谓“社会休克”，就常常使政策制定者和风险管理者不知所措。而对某些风险事件的竭力淡化也同样骇人听闻。”

减缓的定义

减缓是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险，其目的主要是减少危机发生的可能性或限制危机的影响。

校园安全风险管理（看）

校园是公共安全教育的重要场所。一个人在成长过程中，主要是从学校教育中系统地获取安全知识。确保校园安全是公共安全教育的前提，校园安全风险管理是公共安全教育中一个不容规避的重要话题。

1．国外校园安全风险管理的实践经验

在国外，灾害教育是校园安全风险管理的助推器。灾害教育以行动为导向。有效的灾害教育与安全管理措施相结合，极大地削减了校园安全风险。以缅甸为例，2010年，该国教育部与联合国教科文组织一起实施了“缅甸教育恢复计划”（MERP）的项目，目的在于增强缅甸教育部门的弹性，手段是将灾害风险减缓与应急准备作为教育的有机组成部分，吸纳多个部门参与，并将社区作为基础。学校管理人员、教师和学生要具备一定的行动技能，削减教育部门的风险，具体措施如下：

（1）在教育部门，形成灾害风险减缓的制度基础，包括：参加多元利益主体的对话，奠定灾害教育基础；建立或完善灾害教育系统化协调的机制；评估与开发灾害教育的制度基础；优先考虑灾害风险教育，为灾害教育配置适当的资源。

（2）识别、评估与监测教育部门的风险，包括：开展教育部门的风险评估；通过有效的沟通与传播机制，强化教育部门的预警措施。

（3）通过灾害风险减缓，塑造安全文化，包括：开发公共计划，提升灾害风险教育意识；将灾害风险教育融入教育系统；在社区层面，开展灾害风险减缓培训与学习；加强灾害风险教育信息的传播。

（4）削减教育部门的重要风险因素，包括：环境方面，理解可持续的生态系统、环境与自然资源管理；采取措施，将灾害风险教育融入城市及土地利用规划；完善机制，提高教育部门的建筑安全水平，保护教育部门的重要设施；建立恢复规划程序，将灾害风险教育整合进来。

（5）为教育部门有效的应急响应及恢复做好准备，包括：在教育部门，形成灾害准备能力和机制；通过不断强化应急规划，评估灾害响应准备能力和机制。

在巴基斯坦，2008年在伊斯兰堡召开的国际校园安全会议通过了《伊斯兰堡校园安全宣言》。2009年，巴基斯坦国家教育政策对校园安全问题进行了突出强调。学校教学大纲，特别是地理、语言文学等社会科学的教学大纲借鉴国际经验，涉及应急、自然灾害、创伤管理等主题，包括应急响应的信息。教师教育与培训大纲必须包括相关条款，使教师能够讲述应急教育课程。

伊朗实施了地震安全教育项目，将灾害教育整合进正式教育中，并且开展非正式的教育活动。灾害内容融入科学、地理及文学等课程。此外，伊朗还为不同年级开发了有关灾害准备及实践的课本，为教师配备了教学手册。伊朗教育部每年都会同自然灾害削减国家委员会、红新月会、国家电视与广播电台等部门举行防灾演习，使学生和教职工强化正确、快速响应的技能。此外，每个学校都会有一个“地震安全委员会”，由教师和学生家长组成。它是灾害教育和灾害准备的一个平台。

2．我国校园安全风险管理的问题

近年来，我国大、中、小学校及幼儿园突发事件不少，校园不安全因素有的来自校园之外，有的导源于校园内部，既包括自然、技术原因，又包括人为原因。目前，对我国校园安全构成威胁的突发事件主要有四类：（1）自然灾害，如***105名学生因洪灾丧生，“5·12”汶川地震造成许多中小学校舍垮塌、学生伤亡严重；（2）事故灾难，如上***宿舍楼火灾、**_*学一氧化碳中毒事件、**_*学踩踏事故等；（3）公共卫生事件，如新冠肺炎疫情、非真、甲型HINI流感、手足口病疫情、海城学生豆奶中毒事件等；（4）社会安全事件，如鸟加屑案等严重刑事案件，郑州大学升达经贸***毕业证事件等群体性事件，南平血案等带有恐怖色彩的暴力事件。因此，加强我国校园安全风险管理刻不容缓。

校同是人员密集、公众聚集的场所，一旦发生重大突发事件，往往容易造成群死群伤。特别是，小学生和幼儿园儿童防范意识弱，自救能力低，是校园突发事件的主要受害群体。现在，我国在校学生绝大多数来自独生子女家庭，突发事件发生后，善后处理难度极大，严重影响社会和谐与稳定。

多年来，我国政府本着对人民群众高度负责的精神，十分重视校园安全管理。教育部单独或与相关部门联合下发了《中小学公共安全教育指导纲要》《中小学幼儿园安全管理办法》《关于进一步加强学校安全保卫工作的意见》等文件，涵盖了消防、校车安全、拥挤踩踏、体育活动安全、交通安全、溺水事故、自然灾害、校舍抗震安全、食物中毒、传染病疫情等各个方面。但是，校园安全事件的发生依旧没有得到遏制，其主要原因如下：

第一、安全制度、责任不落实。一些地方政府及教育部门只抓GDP的增长和升学率的提高，安全问题处于“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬境地。许***学校教育经费不足，校园安全建设投入极少。不少学校没有制定有效的应急预案，没有建立完善的应急体系，没有形成长效的应急机制，缺少防范、应对突发事件的基本能力。

第二，学校安全教育培训欠缺。除《学生伤害事故处理办法》第五条、《中小学幼儿园安全管理办法》第五章对安全教育提出明确要求外，《中小学公共安全教育指导纲要》还进行了详细的规定。但是，受应试教育影响以及师资等条件限制，安全教育多数被穿插于思想品德、政治理论课中，并未受到应有的重视。学生的安全意识及自救、互救技能有待进一步提高。

第三，协调与合作缺失。校园安全需要教育、公安、司法、行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门的综合治理。受部门分割的行政体制影响，各部门之间平时缺少必要的信息共享与沟通协调，难以对校园安全事件进行综合研判并及时预警。事发之后，各方也很难形成协同应对的合力。不仅如此，学校与周边社区、学生家长的联络、合作不足，未能做到群防群治、群防群控。

第四，事件应对依然采取“撞击-反射”的模式。校园安全管理应着眼于预防、处置各类突发事件，形成强大、灵活的应急能力，不论事发原因是什么，也不论事发地点在哪里。以往，运动式的校园安全管理多以“紧急通知”为载体，“头痛医头，脚痛医脚”缺少可持续性。然而，突发事件往往就在人们懈息之时发生。在校园血案发生后，各地小学、幼儿园进行拉网式的排查，加强安保措施，重点防范社会安全事件。但各地，我们不能过度专注于中小学、幼儿园的社会安全事件，而疏于对大学校园风险或其他类型的风险的防范。

第五，对极端事件防范与准备不足。我国校园安全管理偏重于火灾、食物中毒、交通安全、实验室事故、拥挤踩踏等常规性突发事件，对极端事件的预防与准备不够。在社会转型期，中国发生的一系列校园血案警醒我们：在我国经济、社会发展过程中，社会公平、正义问题突出，多种矛盾叠加、交织。一些弱势群体产生了“相对剥夺感”，现实与期待之间存在巨大的落差，内心深处挫折感很强，郁积了大量随时可能释放的能量。在利益表达渠道不畅的情况下，他们有可能受到中介性事件的刺激，诉诸反社会的极端暴力行为，残害更加弱小的学生，以显示自身的“强势”。所以，校园安全管理必须关注发生概率低，但社会影响大、防范困难的极端事件，并为有效处置做好充分的准备。

3．我国校园安全管理的对策

我国必须立足长远，采取一系列的长效措施。

第一，标本兼治，综合治理。许多校园安全事件起因于社会矛盾和风险向校园的扩散。我国各级党委、政府要从根本解决校园安全问题出发，协调各有关部门，及时排查、化解社会矛盾，调解各类纠纷，争取将安全事件堵在校园门外。

外堵输入，关键在基层。但基层往往权力有限，解决问题的资源和能力不足。建议国家在强化基层责任意识的同时，理顺各种关系，赋予基层与其责任相匹配的权力和资源。同时，建议各地由维稳办等机构牵头，定期或不定期召集教育、公安、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门，就影响校园稳定与安全的问题进行会商，建立长期的沟通与协调机制。

第二，注重舆情引导，打击暴力文化。在校园安全事件中，滥杀无辜的行为会产生社会恐怖情绪。新闻媒体应发挥正确的舆情引导作用，防止产生模仿与传染效应。在*_**，个别媒体详细报道了凶手的作案过程，剖析其犯罪动机产生的社会根源。但是，对其反社会、反人类的罪行，媒体缺少有力的谴责，非但没有形成人人声讨的舆论氛围，反而产生了一定的心理暗示作用。可见，媒体从业人员需要加强对公共安全管理知识的学习。同时，教育部门也要完善新闻发言人制度，形成与媒体良好的合作伙伴关系。

我们要倡导宽容、和解、和谐、和平的理念，化解社会冲突，避免形成社会仇恨与对立。今天，影视、网络、出版物等媒体暴力充斥，容易诱导人们好狠斗勇、以暴制暴。所以，建议教育、文化、宣传等部门采取措施，严控暴力思想的蔓延，并教育学生“珍爱生命，安全第一，遵纪守法，和谐共处”。

第三，预防为主，开展公共安全教育。安全是教育的重要目标之一。校园安全事件一旦发生，再有效的处置手段也难以消除全部影响。校园安全管理应立足于防患未然。预防往往很难在短期内获得明显收益。许多地方、学校对安全问题心存侥幸，隐患排查、风险防范制度形同虚设。建议教育部门在对“一把手”的工作绩效考核中，将校园突发事件预防能力列为重要指标。

教育部门要将公共安全纳入学校课程体系。各类学校应根据不同年龄学生的接受能力，单独开设公共安全必修课程，并将其列为重要考试科目或在某一科目中设置一定比例的分值。否则，在应试教育的指挥棒下，公共安全教育很难被落到实处。同时，我们建议，教育行政管理部门在招考公务员或进行教师职业资格认定时，要将学校安全管理知识作为主要的考核科目。

此外，政府还应广泛动员家庭、社会，采取参与、互动的方式，对学生进行公共安全教育，媒体要按照以人为本、尊重科学的原则，以公众喜闻乐见的方式，传播公共安全知识，塑造“人人重视公共安全”的社会氛围。在公共安全教育中，我们应避免泛政治化色彩的安全理念，如鼓励未成年学生“舍死救人”等。

第四、群防群治，社会动员。校园安全涉及千家万户，事关国计民生，不能单纯依赖政府，更不能仅仅依靠教育部门或公安机关。校园安全管理需要常备不懈。但政府日常工作繁杂、精力有限，难免百密一疏。在我国警力相对匮乏的情况下，“一校一警车”“一校一警察”难成长久之计。

我们应在政府主导下，把企业、社会组织以及公民个人的力量整合起来，构建校园安全管理的网络。学校可借助社会联系广泛的优势，发展与周边社区的应急合作、联动，并充分发挥家长委员会的作用，经常召开学校-家长-社区联席会议，研究校园安全形势并共同采取相应的对策，形成学校与社会互动、群防群控、群防群治的局面。

第五、技防、物防、人防结合，加强应急制度建设。我国许多地方已为学校配备了钢叉、防割手套、辣椒喷雾器等防范工具，增加了电子监视摄像头的数量，实施校园封闭管理，以防范校园安全事件。但是，校园安全管理必须实现技防、物防与人防的结合，必须采取以下措施加强应急制度建设：

（1）教育部应把校园安全纳入长远发展目标与规划，督促各学校成立由主要领导负责的应急指挥小组，建立与公安、消防等部门、周边社区、学生家长的密切联系，并邀请专业部门定期评估、处置校园安全风险。学校可在教师、学生家长、周边社区中，挑选具有专业特长的人士，组成学校应急决策支持小组。

（2）教育部应督促各学校制定具有针对性和可操作性的应急预案，利用课间操等时段进行演练，并根据演练的结果及时修订预案。预案中要详细规定事发后师生及外部救援力量的角色分工，确定应急集结地点、疏散路线、临时避难场所，以便组织学生就近、安全、有序疏散。

（3）学校除了采用电子监视探头等技术手段外，还应该发挥少先队、学生会、共青团组织的作用，建立突发事件报告员制度，及时获取有关突发事件的信息。同时，学校应就校园安全形势及时进行内部沟通与外部沟通，发出预警信息，进行新闻发布。内部沟通的主要对象是学生、家长及教师，外部沟通的主要对象是周边社区的公安、消防等部门。学校可指定新闻发言人，收集、分析、引导舆情，并对外发布有关校园安全的信息。

（4）学校应整合保安、校医及相关教职工，联合组建学校应急处置队伍。其主要任务是：按照学校应急指挥小组的指令，在外部救援力量到来之前，凭借所掌握的处置工具，控制事态发展，防止事件扩大升级。有条件的学校应建立心理咨询室，指定专门人员平时对师生中存在的心理问题进行干预，在突发事件发生后对学生进行长期的心理跟踪与抚慰。此外，学校应急处置队伍要接受公安、消防、医疗救护等专业处置队伍的指导和培训，并开展联合演练，以提高合成应急、协同应急的能力。

（5）教育部门应建立应对校园安全事件的减缓准备、监测预警、信息管理、指挥响应、协调联动、恢复干预、考核培训、社会动员、调查评估等长效机制，形成一整套稳定的工作模式并且在实践中不断完善。

应急规划的流程

1指定或建立应急规划委员会

2进行公共危机管理风险研究

3确定相关主体的责任与角色

4确定所需的资源与服务

5确定公共危机管理的安排和制度

6形成预案文件

我国预测预警的现状

从横向上看，监测机构呈现出部门分割的特点。就目前来看，我国的公共危机监测机构分散在气象、水利、卫生、地震、环保等各个不同的部门，这些部门基本上是按照监测对象进行划分的，彼此之间很少沟通与协作。与此同时，多部门监测相同对象、监测网点重复建设的现象依然存在。比如，气象与水利部门各自组建雨量监测站，造成资源的重复配置与浪费。

现代社会是一个开放、复杂的巨大系统，各要素之间相互联系非常紧密，存在着牵一发而动全身的现象。比如，大城市发展带来了“城市热岛效应”，城区气温上升，持续高温天气增加，雷电灾害不断，局地强降雨的概率提高等，并引发连锁反应，如供水、供电等系统的运转负荷增加，挑战城市基础设施的运行；细菌滋生、繁衍，传染病流行，城市居民的生命健康受到影响。

所以，我们在强调专业化监测的同时，必须厘清不同监测部门之间的关系，减少重复建设与投入，加强不同监测部门之间的信息共享和综合分析，提高信息的全面性和分析的准确性。

从纵向上看，预测预警各个环节表现出衔接不足的问题：一是各个监测部门只监测致灾因子，综合脆弱性以进行全面风险分析的能力低下；二是除了气象等部门外，许多监测部门预警信息的发布没有实现定期化、常态化，且渠道单一，语言晦涩，公众理解困难；三是预警信息发布没有与社会的准备和响应相互结合，更没有体现以人为核心的特点。

不仅如此，我国公共危机的预测预警受科学主义的影响严重。这主要表现在两个方面：一是预测预警重技术设施的投入，轻制度、政策的发展；二是预测预警的对象侧重于可以用技术指标来衡量的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，而对恐怖主义袭击等 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 媒体、社会组织、社会公众等力量都纳入风险管理中来，实现多手段、多途径、多渠道传播预警信息，做到动态监测、综合分析、科学预警、有效报警。

5．降低预测预警的重心，发挥社会基层单位，特别是社区的作用

每个社区都具有一定的特征。社区应该根据这些特征，进行科学的风险分析与预测编制应急预案，并通过演练不断地加以修正。同时，成立社区应急领导组织及救援队伍道免公共危机来临时群龙无首的状况。社区应对区内居民情况分门别类地进行登记，经过一定培训的居民进行公共危机管理业务资格认定，组织居民签订灾害互助协议等此外，社区要考虑根据自身风险情况，配备一定的应急硬件设施。这样，社区就能够据警报的信息，及时、有效地做出响应。

应急响应的一般流程

1接警与初步研判

2先期处置

3启动应急预案

4现场指挥与协调

5抢险救援

6扩大应急

7信息沟通

8临时恢复

9应急救援行动结束

10调查评估

创伤后应激障碍（PTSD）

创伤后应激障碍是指一个体对异乎寻常的、威胁性的、灾难性的生活事件的延迟出现或持续存在的反应，以再度体验创伤为特征，并伴有情绪的易激惹和回避行为。

风险沟通与危机沟通的区别

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