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政府采购业务管理内部控制制度

第一节政府采购业务分析

一、政府采购业务描述

学校根据业务需要开展采购各类物资和服务。符合政府采购规定的各类采购，应遵守政府采购的规定。具体而言，政府采购是指学校使用财政性资金，按照《中华人民共和国政府采购法》规定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照采购法规定的权限制定。

采购，是指以合同方式有偿取得货物、服务和工程的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。采购货物，是指采购各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。采购服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。采购工程，是指建设工程，包括对建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

学校应当明确相关岗位的职责权限，确保采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。学校可以由资产管理处作为采购、政府采购的归口管理部门。财务处负责对采购金额、预算执行等环节进行审核。

二、业务的主要风险

未编制采购预算，采购计划安排不合理，未详细掌握学校对资产的实际需求和相关配备标准，可能导致资产配置闲置或浪费。

通过“化整为零”等方式规避政府采购，规避政府采购监督，可能导致采购业务违法违规。

未采用恰当的招标方式，或者在招投标中存在不规范甚至违法、舞弊等问题。

供应商选择不当，采购方式不合理，招投标或定价机制不科学，采购审批不规范，可能导致舞弊行为或遭受欺诈。

采购验收不规范，付款审核不严，可能导致实际接受物资与采购合约有差异、资金损失或信用受损。

工程项目无可行性研究或者可行性研究流于形式，可能导致浪费财政资金。

设计方案不合理，设计不周全，可能影响工程项目质量或造成安全隐患。

未严格执行当年度集中采购目录范围和采购限额标准，通过压低等方式规避政府采购，施工过程中再追加预算，可能导致采购业务违法违规。

招标过程中未做到公平、合理，施工单位资质不符要求或挂靠、冒用他人名义投标；未采用恰当的采购方式，或在招投标中存在违法违规行为，可能导致舞弊行为。

施工现场控制不当，施工材料以次充好，可能导致工程质量低劣；施工监理不到位，可能导致施工安全隐患。

竣工验收不规范，把关不严，可能导致交付使用的工程质量不过关。

竣工财务审计流于形式，可能导致竣工决算失真。

三、控制要求

建立完善的政府采购内部管理制度，明确采购业务的内部实施机构，明确各参与处室和人员的职责。

根据学校的有关规定编制采购预算，合理安排采购计划。

严格执行《中华人民共和国政府采购法》等法律法规，保证应当纳入集中采购的项目都采用集中采购程序。

规范招投标行为，规范采购验收程序。

项目立项科学合理，决策过程合法规范，建立与基本建设项目相关的审核制度，招标过程合法合规，建设过程控制有效，竣工验收和资产移交合法合规。

会计核算确定，档案管理完备。

四、主要控制环节和关键岗位

（一）归口管理及关键控制岗位

资产管理处是采购业务的归口管理部门，负责对本校各类物资、服务及工程采购工作进行统筹、组织和管理，按照需求合理、程序规范的方式进行采购。各职能部门负责本部门各类物资、服务和工程采购的申请、论证工作。

政府采购业务控制的关键岗位包括：各职能处室的采购预算编制岗位；资产管理处的采购审批岗位、招标文件起草岗位、招标合同复核岗位、合同签订岗位、商品和服务验收岗位、商品保管岗位、采购执行岗位；财务处的采购付款岗位、会计记录岗位。

（二）主要控制环节和表单

采购业务包括的主要控制环节包括：采购制度的制定、采购申请、采购审批、采购合同签订、采购过程控制、采购付款。采购预算的编报及批复、采购需求制定、采购方式确定、招投标管理、合同备案、验收与款项支付。

涉及工程采购时，主要环节还包括：工程采购项目立项和可行性研究、工程设计、工程施工、工程建设政府采购招投标、工程竣工和决算、工程审价和监理。

采购业务的主要表单：采购申请和审批表；招投标审核表等。

第二节采购业务控制流程

一、购置货物

（一）基本要求

“采购业务—购置货物”控制，指学校为了开展日常政务活动或为公众服务的需要，在财政监督前提下所采购货物业务的过程中，通过委托采购代理机构组织的政府采购、自行组织的政府采购和自行组织的零星采购等管理模式实现对货物的购买。学校可以根据采购对象，明确管理职责。

涉及信息化建设的物资采购，资产管理处为归口管理部门。由信息管理处统筹学校的信息化建设的物资采购需求，各职能处室根据信息化建设要求报送需求；财务处审核经费预算；资产管理处组织采购，与信息管理处一同组织验收。

不涉及信息化建设的物资采购，资产管理处为归口管理部门。由各职能处室根据业务需要，报送采购需求；财务处审核经费预算；资产管理处组织采购、验收。

（二）控制目标

1．安排的采购计划符合年度采购预算。

2．严格执行政府采购法、合同法等法律法规，保证采购程序、采购方式合法合规。

3．采购、验收程序规范，岗位有效分离。

（三）业务流程

采购货物一般要经过采购准备，采购申请，确定采购方式，进行集中采购或分散采购，与供货方签订购置合同，验收入库和付款等环节。

1．采购准备

（1）年初已确定采购需求的，或者年初未确定采购需求但拟购货物属于年度政府采购集中采购目录范围的，由资产管理处根据业务需要提出货物采购需求后报办财务处。财务处审核货物采购预算。资产管理处按照年度政府采购集中采购目录范围和采购限额标准确定采购方式，并将货物采购的具体需求、采购方式、预算经费等上报分管财务的学校领导审批。

（2）在年度中提出货物采购需求，且拟购货物不属于年度政府采购集中采购目录范围的，由资产管理处拟写签报会签财务处，明确具体采购需求、确定采购方式和经费，并报资产管理处和分管财务的学校领导审批。其中，属于信息化设备的采购，还应由信息管理处审核。

2．采购实施

（1）集中采购

①确定社会采购代理机构

学校货物集中采购由资***代理采购。

②确定采购方式

电子集市采购：采购的货物属于年度政府采购集中采购目录范围内集市采购的，由市政府采购中心定期招投标后在政府采购网上发布，按照协议采购网上供货，由资产管理处实行电子集市竞价采购；属定点采购的，由资产管理处实行电子集市直购方式采购。

非电子集市采购：采购的货物属于年度政府采购集中采购目录范围内非集市采购的，由资***代理采购。

其中：采购的货物预算金额在规定限额以上的，由资***组织公开招标采购，相关***代理。采购货物预算金额在规定限额以下的，由资产管理处委托各级政府采购中心组织非招标采购方式采购，相关手续由各级政府采购中心代理。

③申请采购方式变更

a.未经公开招标而直接申请变更采购方式的

达到公开招标数额的货物采购，未经公开招标而需要变更采购方式的，由资产管理处会同财务处提出采购变更方式意见，上报资产管理处、分管财务的学校领导审批。经学校领导审批后，由财务处上报财政主管部门批准后会同资产管理处实施采购。

拟采用单一来源方式采购的，应按照规定进行公示，并在公示通过后，由资产管理处将公示材料与上述材料一并报送财政主管部门。

b.达到公开招标数额标准的货物采购项目，公开招标失败后申请变更采购方式

如公开招标发生流标的：由资产管理处会同财务处组织从政府采购专家库中抽取相关专家组，请专家对招标文件中是否有不合理条款进行评审；经专家评审后，由资产管理处和财务处报分管学校领导审核同意后，由财务处将采购方式调整意见上报财政主管部门审批；经财政主管部门审批后，由财务处按审批同意后的采购方式组织实施采购。

如公开招标发生废标的：由资产管理处会同财务处根据专家评审意见，将采购方式调整申请上报资产管理处及财务处的分管学校领导审批，并报经财政主管部门审批。经财政主管部门审批同意后，由资产管理处组织实施采购。

（2）分散采购

①确定社会采购代理机构

如属于信息化设备，由信息管理处按照信息化管理的有关规定，可在每年度需选择确定社会采购代理机构承担学校分散采购和其他采购形式的信息化设备政府采购代理招标工作。如属于非信息化设备，由资产管理处按照上述规定所产生的社会采购代理机构，承担通过分散采购和其他采购形式的非信息化设备政府采购代理招标工作。

②确定采购方式

采购的货物预算金额在规定限额以上的，且属于政府采购集中采购目录范围以外的，***或者具有政府采购代理资格的采购代理机构组织公开招标采购，相关***或采购代理机构代理。

采购的货物预算金额在规定限额以下，且属于政府采购集中采购目录范围以外，同时其采购货物单项预算金额在规定限额以上或者批量预算金额在规定限额以上的货物，由资产管理处委托具有政府采购代理资格的采购代理机构组织非招标采购方式采购，相关手续由采购代理机构代理。

③申请采购方式变更

分散采购发生采购方式变更的操作流程与集中采购相同。

（3）确定中标供应商

采购货物委托各级政府采购中心（或者具有政府采购代理资格的其他采购代理机构）代理的采购项目，根据采购活动过程评定产生中标候选供应商。资产管理处将评定结果报请分管采购的学校领导审批同意后，确定中标供应商。

（4）零星采购

零星采购是指按规定可由处室实施采购的物品。如零星采购的货物达到固定资产标准的，由资产管理处会同财务处组织采购。

3．合同签订

合同签订原则上按照“谁组织采购，谁负责签订”的原则执行。货物采购过程中，按照法律、法规规定需要起草合同文本的，由资产管理处草拟合同并与财务处、政策法规处会签后，报经组织资产管理处的分管学校领导审批后，与供应商签订合同。

4．验收付款

在实施采购后，由资产管理处验收供应商提供的验收单据等相关资料，填写合同验收付款说明，由财务处按付款流程审批付款。

如相关货物不符合采购要求的，由资产管理处负责协调供应商落实采购要求，并由资产管理处重新上报分管资产的领导审批同意后，由财务处按付款流程审批付款。

具体流程详见工作流程图（图 13）。

（四）控制措施

合理、科学编制年度采购预算。在全面调查学校在用办公设备等货物情况的基础上，编制年度采购预算。

制定明确的采购需求。包括采购货物名称、采购金额、采购时限、资金来源等。所需采购的货物需由相关职能处室负责人审核并报分管职能处室的学校领导审核同意。采购需求描述明确，属于信息化的货物需由信息管理处明确规格型号。

图13采购业务主要环节

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确定采购方式。严格按照年度集中采购目录范围和采购限额标准，分别采取不同的采购方式进行采购。

采购过程管理。***或其他采购代理机构代理公开招标和非公开招标的货物采购项目，参与采购活动的供应商数量和评审专家人数应符合规定，采购过程各环节应符合公开、公平、公正的原则，不得指定供应商为中标人。

款项支付。支付货款应提供采购合同、验收报告及分管学校领导审批的相关材料。

二、购置服务

（一）基本要求

“采购业务——购置服务”控制，指学校为了开展日常政务活动或为公众服务的需要，在财政监督下开展采购服务业务，即通过委托采购代理机构组织的政府采购、自行组织的政府采购和自行组织的零星采购等管理模式实现对服务的购买。

1．各职能处室负责提交服务采购申请，明确采购服务的基本需求；负责确定服务采购的供应商；负责拟订服务采购合同；负责验收采购服务。

2．资产管理处负责服务采购的预算资金审核；按照年度政府采购集中采购目录和采购限额标准确定采购方式；组织实施政府采购工作；根据服务购置处室验收和合同履行情况支付货款。

3．信息管理处负责汇总、审核各职能处室提出信息化服务的采购申请，明确信息化服务的具体采购需求；负责拟订采购信息化服务的合同；负责信息化服务的验收工作。

（二）控制目标

1．安排的采购服务的计划符合年度采购预算。

2．严格执行政府采购法、合同法等法律法规，保证采购程序、采购方式合法规范。

3．采购、验收程序规范，岗位有效分离。

（三）业务流程

1．采购准备

由服务购置处室根据业务发展需要提出服务采购需求，拟写服务采购签报会签财务处，确定服务采购的经费预算、采购方式、资金渠道后，上报资产管理处和分管财务的学校领导审批。

注：信息化服务项目采购（如：软件运维服务等），可以由信息管理处作为归口管理部门按上述流程作采购准备。

2．采购实施

（1）集中采购

①确定社会采购代理机构

集中采购由资***代理采购。

②确定采购方式

电子集市采购：采购的服务属年度政府采购集中采购目录范围内集市采购的，由市政府采购中心定期招投标后在政府采购网上发布，按照协议采购网上供货，由资产管理处实行电子集市竞价采购；属定点采购的，由资产管理处实行电子集市直购方式采购。

非电子集市采购：采购的服务属于年度政府采购集中采购目录范围内非集市采购的，由资***代理采购。

其中：采购的服务预算金额在规定限额以上，且属于年度政府采购集中采购目录内的项目，由资***采购。采购的服务预算金额在规定限额以下的，由资产管理处委托具有政府采购代理资格的代理机构代理采购，相关手续由代理机构代理。对于采购服务项目预算金额在规定限额以上的，采用公开招标方式进行采购；预算金额在在规定限额范围内的，采用非公开招标方式进行采购。

③申请采购方式变更

a.未经公开招标而直接申请变更采购方式的

达到公开招标数额的服务采购，未经公开招标而需要变更采购方式的，由资产管理处会同财务处提出采购变更方式意见，上报资产管理处会同分管财务的学校领导审批。经学校领导审批后，由财务处上报财政主管部门批准后会同资产管理处实施采购。

拟采用单一来源方式采购的，应按照规定进行公示，并在公示通过后，由资产管理处将公示材料与上述材料一并报送财政主管部门。

b. 达到公开招标数额标准的服务采购项目，公开招标失败后申请变更采购方式

如公开招标发生流标的：由资产管理处会同财务处从政府采购专家库中抽取相关专家组，请专家对招标文件中是否有不合理条款进行评审；经专家评审后，由资产管理处和财务处报分管学校领导审核同意后，由资产管理处将采购方式调整意见上报财政主管部门审批；经财政主管部门审批后，由资产管理处按审批同意后的采购方式组织实施采购。

如公开招标发生废标的：由资产管理处、财务处根据专家评审意见，将采购方式调整申请上报资产管理处和财务处的分管学校领导审批，并报经财政主管部门审批。经财政主管部门审批同意后，由资产管理处组织实施采购。

（2）分散采购

①确定社会采购代理机构

如属于信息化服务采购，由信息管理处按照《**_*信息化项目预算编制及采购管理办法》（沪财信〔2014〕3号）的要求，每年度需选择确定社会采购代理机构承担学校分散采购和其他采购形式的服务采购政府采购代理招标工作。如属于非信息化服务采购，由各服务采购处室按照上述规定所产生的社会采购代理机构，承担政府采购代理招标工作。

②确定采购方式

采购的服务预算金额在规定范围内，或者预算金额在规定限额以上但拟采购服务项目不属于年度政府采购集中采购目录范围内的，由服务采购处室委托各级政府采购中心或者具有政府采购代理资格的采购代理机构组织采购，相关手续由采购代理机构代理。

其中：对于采购服务项目预算金额在规定限额以上的，采用公开招标方式进行采购；预算金额在规定限额范围内的，采用非公开招标方式进行采购。

③申请采购方式变更

分散采购发生采购方式变更的操作流程与集中采购相同。

（3）确定中标供应商

***或者具有政府采购代理资格的其他采购代理机构代理的采购项目，根据采购活动过程评定产生中标候选供应商。服务购置处室将评定结果报请服务购置处室分管学校领导审批同意后，确定中标供应商。

3．合同签订

合同签订原则上按照“谁组织采购，谁负责签订”的原则执行。服务采购过程中，按照法律、法规规定需要起草合同文本的，由服务购置处室草拟合同并会签财务处、政策法规处，报资产管理处的分管领导审批后，与供应商签订合同。

4．验收付款

在实施采购后，由服务购置处室验收供应商提供的验收单据等相关资料，填写合同验收付款说明，由财务处按付款流程审批付款。

如相关服务验收工作不符合采购要求的，由资产管理处负责协调供应商落实采购要求，并由资产管理处重新上报分管领导审批同意后，由办公室按付款流程审批付款。

（四）控制措施

合理、科学编制年度采购预算。相关职能处室根据本处室的工作实际需求，编制年度采购预算。

制定明确的采购需求。相关职能处室提出的购买服务申请，应明确描述采购需求内容，包括采购项目名称、采购金额、采购时限、资金来源等。

确定采购方式。严格按照年度集中采购目录范围和采购限额标准，分别采取不同的采购方式进行采购。

采购过程管理。***或其他采购代理资质的代理机构代理公开招标或非公开招标的服务采购项目，参与采购活动的供应商数量和评审专家人数应符合规定，采购过程各环节应符合公开、公平、公正的原则，不得指定供应商作为中标方。

验收与款项支付。资产管理处申请付款时，需提供采购合同、验收报告及分管财务的学校领导相关审批材料。

加强监督检查。***审批的信息化服务项目是否办理了报批手续。政府采购方式是否符合法律法规的规定。按照政府采购信息公开要求，重点应监督检查公开招标公告、邀请招标资格预审公告、中标公告、竞争性谈判采购公告等公告的政府采购信息。

三、购置工程

（一）基本要求

“采购业务—购置工程”控制，指学校为了开展日常教育教学活动或为公众服务的需要，在财政监督下采购工程业务过程中，通过委托采购代理机构组织的政府采购、自行组织的政府采购和自行组织的零星采购等管理模式实现对工程项目的购买。

各职能处室负责提交采购工程申请，其中：学校的一般工程项目由资产管理处组织实施，信息化工程项目由信息管理处负责组织实施。

资产管理处确定采购方式，组织实施政府采购工作。财务处负责工程采购的预算资金审核，负责根据工程采购的验收和合同履行情况支付货款。

（二）控制目标

1．安排的采购计划符合年度采购预算。

2．采购工程计划与主管部门审批相吻合。

3．规范招投标行为，确保招投标公开、公平、公正。

（三）业务流程

1．年度工程项目申报。工程项目申报经处室主要负责人、财务处负责人及分管各自业务的学校领导审核并报学校主要领导同意后（涉及公开招标的工程项目，应报经校务会议或党政班子会议审定），委托社会中介机构制作工程项目建议书和工程项目可行性研究报告，报送主管部门审批。

2．根据主管部门批复，委托社会中介机构制作工程项目初步设计方案和项目概预算报告。财务处根据报告的概预算，以年度集中采购目录范围和采购限额标准为依据，将所需采购工程业务的采购方式进行分类，财务处负责人审核后，报分管财务的学校领导审批。

3．工程项目招投标。采购的工程项目属于政府采购目录范围以外的，预算金额在规定限额以下的，由职能处室将拟采购的工程报请其分管学校领导批准后，由资产管理处组织采购；预算金额在规定限额内的，属于分散采购，由资产管理处委托具有政府采购代理资格的代理机构采购，相关招投标手续由代理机构代理。采购的工程项目预算金额在规定限额以上的，采用公开招标方式采购。其中：采购的工程属于政府采购目录范围以内的，由资*** 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 并根据审价报告进行财务决算，支付工程余款。

（四）控制措施

对工程项目建议和可行性研究报告应确保项目决策科学、合理。

工程设计、施工监理、施工审价单位应当具有相应的资质。

采购方式严格按照年度集中采购目录范围和采购限额标准，分别采取不同的采购方式进行采购。不得人为分解工程项目，规避招标程序。

委托政府采购部门或具有政府采购代理资格的代理机构代理组织的政府采购，代理机构应当根据“公开、公正、公平”的原则组织招投标活动，不得指定供应商作为中标方。评标结果应该有充分评标记录作为依据，充分体现公开、公正、公平。

建立严格的工程项目监理制度，监理人员深入施工现场，客观公正执行各项监理任务。准确掌握工程进度，根据合同约定，及时正确地提请支付工程款。

建立竣工决算环节的控制制度，未经竣工决算审计，不得办理资产验收和移交手续。资产管理处申请付款时，需提供采购合同、验收报告、及分管领导的相关审批材料。

加强监督检查。项目建议书、可行性研究报告是否经主管部门审批。工程设计、施工监理、施工审价等中介服务单位资质是否符合要求，委托程序是否合法合规。工程项目采用的招投标方式是否遵守合同法、政府采购法等规定。

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