公司*_**建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书

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中华人民共和国最高人民法院

民事判决书

（2019）最高法民终2000号

上诉人（一审原告）：*_**，住所地**_*区得胜路某某46号。

法定代表人：庄某某，该公司董事长。

委托诉讼代理人：朱某某，该公司员工。

委托诉讼代理人：于某某，**_*律师。

被上诉人（一审被告）：*_**（原*_**），住所地**_*XX区辽河大街东14-5号。

负责人：赵某某，该局局长。

委托诉讼代理人：周某某，该局员工。

委托诉讼代理人：刘某某，**_*律师。

被上诉人（一审被告）：营***，住所地**_*区渤海大街西65号。

负责人：王某某，该区区长。

委托诉讼代理人：杨某某，**_*律师。

上诉人*_**（以下简称***）因与被上诉人*_**（以下简称自然资源局）、营***（以下简称XX市区政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服XX省高级人民法院（2019）辽民初35号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月25日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。***委托诉讼代理人朱某某、于某某，自然资源局委托诉讼代理人周某某、刘某某，***托诉讼代理人杨某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

***上诉请求：1.撤销XX省高级人民法院（2019）辽民初35号民事判决书第一项；2.改判自然资源局以***0元为基数，从2010年8月1日起至土地完全交付日止，按照日千分之一标准向***支付逾期交地违约金；3.判令XX市区政府对第2项请求承担连带清偿责任；4.判令XX市区政府继续履行拆迁义务；5.判令自然资源局、XX市区政府承担本案全部诉讼费用。庭审中，***变更第2项诉讼请求为：改判自然资源局以***0元为基数，从2010年8月1日起至其收到一审法院作出受理案件通知书之日（2019年2月21日）止，按照日千分之一标准向***支付逾期交地违约金。事实和理由：（一）一审法院认定本案未拆迁土地面积为9788.82平方米，与事实不符。1.营***房屋征收管理办公室（***）出具的《德润地块征收情况说明》不具备真实性，*_**的大白楼并未拆除。《德润地块征收情况说明》中的第5条“XX市玻璃仪器南厂，房屋面积3239.73平米，占德润土地面积750平米”的描述不准确。足以表明该说明与客观事实不符，不具备真实性。2.一***出具的《德润地块征收情况说明》***（***）出具的《情况介绍》认定本案未拆迁土地面积为9788.82平方米，显失公正。***是XX市区政府设立的事业单位，受XX市区政府领导，二者存在隶属关系，其出具的《德润地块征收情况说明》不具有证明力。***是XX市区政府的内设部门，其出具的《情况介绍》实质是XX市区政府的陈述，在《德润地块征收情况说明》不真实、证明力为零的情况下，该《情况介绍》无其他佐证证据，亦不应采纳。（二）一审判决驳回***关于XX市区政府应对违约金承担连带清偿责任，及履行拆迁义务的诉请，系错误判决。首先，依据《城市房地产管理法》第十一条、第十二条、第十五条之规定，XX市区政府是本案宗地的实质出让人，自然资源局只是代表XX市区政府具体实施工作，并与***签订《国有建设用地使用权出让合同》，XX市区政府才是土地出让合同的实质出让方。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，XX市区政府是本案宗地的法定拆迁义务人，本案宗地也一直是由XX市区政府组织拆迁。因此，XX市区政府作为土地出让合同的实际出让人，及本案宗地的拆迁义务人，应对本案违约金承担连带清偿责任，并同时履行拆迁义务。（三）一审法院认定土地出让合同约定的违约金过高，没有事实和法律依据。1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条第二款确定的举证原则及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条第二款的规定，自然资源局、XX市区政府应对土地出让合同约定的日千分之一违约金超过***实际损失的30%的事实承担举证责任。自然资源局及XX市区政府并未提交相关证据，应承担举证不能的不利后果，其主张不应得到支持。2.案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定的日千分之一违约金给付标准，为法定标准，不能随意调整。《国有建设用地使用权出让合同》格式文本中每日千分之一的违约金标准就是按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中对违约金标准的政策性规定而制定的，也是针对国有土地交易市场政策性规定的体现，不属于双方能够任意协商而改变的条款，不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，不宜以司法判决的方式否定其效力,或作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。3.一审法院认为***的损失仅为“银行借款利息”，没有事实依据，***财务成本损失远远高于银行同期贷款利息，经初步计算***财务成本损失已达约75309万元。4.一审法院用其认定的未拆迁土地面积（9788.82平方米）所对应的土地出让金作为违约金的计算基数，不符合房地产开发的客观规律，有违公正。房地产项目土地不适用分批分期交付，如不按合同约定面积完整交付房地产项目用地，直接结果就是项目规划无法实施。一审法院以未拆迁面积对应出让金为基数进行违约金计算，既不科学也不公正，应按照土地出让合同第三十七条约定，以***交纳全部土地出让价款为基数计算违约金。

自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。（一）案涉土地为陆续交付，***现场核对，尚未拆迁土地为9788.82平方米，符合实际情况。（二）一审判决认定约定的违约金过高符合实际，予以下调符合法律规定。1.***要求的日千分之一的违约金，远远超过其实际损失；2.***主张的损失并无实际依据；3.日千分之一的违约金为约定条款，并非法定标准；4.***主张的部门规章中对违约金的确认是对使用者按日加收千分之一的违约金，***自行作有利于自己的解读并不符合政策；5.***援引的案例并非最高院指导性案例，不具有指导性意义，并且该案例体现的是国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，要求的是对使用者按日收取千分之一的违约金，并不适用本案；6.***要求的土地代理费、契税等均不应计算为其损失；7.***声称的向股东借款用于项目建设要求36%的利息并无事实及法律依据。

XX市区政府辩称，（一）一审法院认定事实清楚。XX市区政府相关部门出具的情况介绍和说明是符合事实的，也是经过认真核实的。确有9788.82平方米土地未交付给***，不存在交付面积与事实不符的情况。本案中，***并未举证证明尚有多少平米土地未交付，其负有举证义务而未举证，应承担不利的后果。本案之所以未进行下一步开发，其原因在于***的开发能力及资金出现了问题，而与XX市区政府已交付的土地面积关系不大。在已交付的土地中，***仍有大部分土地未进行开发。（二）一审法院判决XX市区政府不应承担连带责任，符合法律规定。本案系建设用地使用权出让合同纠纷，《国有建设用地使用权出让合同》主体为***与自然资源局，XX市区政府并非合同当事人，也不是合同义务的承担者，亦未对合同的内容，尤其是违约责任做出过任何意思表示。根据合同相对性原则，***约定的义务。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十八条第三款关于“连带责任，由法律规定或者当事人约定”的规定，承担连带责任必须有明确的法律规定或者当事人的明确约定。本案中，***要求XX市区政府承担连带责任，既无法律规定，亦无当事人约定。一审判决XX市区政府不应承担连带责任是正确的。（三）一审判决对违约金进行调整既符合法律规定亦符合***开发项目的实际情形。一审法院在自然资源局提出违约金过高的情形下，依据职权对违约金进行适当调整符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。

***向一审法院起诉请求：1.判令自然资源局以***0元为基数，从2010年8月1日起，按照日千分之一支付违约金，直至诉争土地完整交付之日止。（截止至2019年1月16日共计发生违约金人民币***5.50元），XX市区政府承担连带清偿责任；2.判令自然资源局、XX市区政府继续履行合同。对宗某某2栋6层黄色商住楼、*_**、玻璃厂、电火花厂、纸箱厂（原轴承厂）、XX市XX机电厂、涂料厂、4户住户等建筑物完成拆迁；3.判令自然资源局、XX市区政府承担本案全部诉讼费用。

一审法院经审理查明，2009年2月，*_**出台了XX市2009M-1、2、3、4、5、6号宗地国有建设用地使用权挂牌出让文件。

2010年1月12日，***向自然资源局支付竞买保证金***0元。

2010年1月14日，***与自然资源局签订了成交确认书。主要内容为：2009年12月14日在*_**的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，***竟得编号为2009M-2号地块的国有建设用地使用权1699153　＞旱萌私赡傻木郝虮Ｖそ穑远魇苋玫乜榈亩XXXXX稹?**应当于2010年2月14日前，持本交易确认书与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。

2010年1月15日，***向*_**缴纳***元交易代理费；***于2010年1月29日向*_**缴纳***元税款。

2010年2月5日***与自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同主要内容为，第四条：“本合同项下出让宗地编号为2009M-2号，宗地总面积为1699153。渲谐鋈米诘孛婊?699153　１竞贤钕碌某鋈米诘刈溆谛滦舜蠼直薄⒛虾Ｂ肺鳌⒌檬ぢ范?rdquo;；第六条：“出让人同意在2010年7月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗土地达到本条第（二）项规定的土地条件”；第八条：“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为***0元，每平方米1300元”；第十三条：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符某某（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”；第三十七条：“受让人按本合同约定支付国有建设土地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让借款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”；第四十一条：“本合同项下宗地出让方案业经XX市人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效”。

2010年3月15日，*_**作出关于*_**“龙庭尚苑”项目核准的批复。核准建设时间2010年4月开工、2013年11月竣工。文件有效期2年。

2010年4月14日，***取得土地使用权证书，使用权面积169915平米，土地证附图（用地勘测定界图）确认了四至界限及拐点坐标。

2011年1月26日，*_**员会颁发建设用地规划许可证，建设用地规划许可证的附图（用地界限图）确认了本合同项下宗地1699153　?/p>

2010年1月29日，***公室（***）向自然资源局出具了《关于对2009M-2地块拆迁晾地时限的说明》，主要内容为：决定对***购买的地块实施拆迁，拆迁期为***取得该地块开发建设审批的“五证”后，四个月内对该地块拆迁晾地完毕。2011年5月20日，***出具情况说明，主要内容为：***所购得的土地于2010年3月开始实施拆迁，至今拆迁尚未结束，土地未全部晾出，***所反映情况属实。2011年10月18日，***向XX市区政府出具情况说明，主要内容为，***“德润峰汇”项目于2010年3月开始实施拆迁，至今拆迁尚未结束，土地未全部晾出。***已办理施工许可证，“*_**员会”于2011年8月25日颁发此项目的施工许可证，现由于拆迁未完导致此项目无法正常施工。

***分别于2010年8月3日、2011年6月10日、2013年11月1日、2014年6月10日、2014年6月18日、2014年12月9日、2015年9月11日、2017年7月24日、2017年8月21日向XX市人民政府、***等单位发函和律师函反映***购买的案涉土地尚未完成晾地，希望尽快帮助协商解决，***有权采取法律措施维护自身权益。

2018年1月25日，***级人民法院发出关于缓交诉讼费的函，主要内容为：***2010年2月5日在我区摘得土地，与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。由于客观原因，我区始终未完成晾地交付，经双方协商，现通过法院判决的方式处理合同纠纷。由于该合同未按期履行，系由我区未及时晾地造成，***资金紧张，暂无力承担高额诉讼费，因此，现致函贵法院同意该起案件暂缓缴纳诉讼费，待案件判决执行后，由败诉方某某。

2018年1月25日，*_**公室向***出具政府信息告知书，主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，***申请公开编号为***10A0008《国有建设用地使用权出让合同》项下宗地出让方案等信息，应向自然资源局申请或者咨询。

2012年9月18日，**_*华人民共和国XX市国信公证处申请对**_*区德胜路某某68甲“德润·峰汇”项目施工现场的现状办理保全证据公证。该公证处作出了（2012）京国信内民证字第05831号公证书，对“德润·峰汇”项目施工现场及土地上物现状进行了现场摄像及拍照。

2017年5月22日，**_*华人民共和国XX市海诚公证处申请对**_*区德胜路某某68甲“德润·峰汇”项目施工现场的现状办理保全证据公证。公证处作出了（2017）京海诚内民证字第05831号公证书，对“德润·峰汇”项目施工现场及土地上物现状进行了现场摄像及拍照。

截止目前，案涉土地上仍有多处建筑物（包括电线杆、信号塔等构筑物等）未予以拆除。

***在案涉土地上进行了开发建设，该小区已经初具规模，项目开发建设用地约7.5万平方米。自然资源局尚有9788.82平方米土地未向***交付。

2017年至2018年期间，***以交诉讼费名义向XX市区政府借款180万元。

自然资源局的机构名称系2019年1月9日发生的变更，其变更前的机构名称为*_**。

一审法院认为，本案系***要求自然资源局、XX市区政府履行交付案涉建设用地合同义务并支付违约金而产生的争议，故本案为建设用地使用权出让合同纠纷。根据各方的诉辩观点，本案是否属于行政案件、自然资源局和XX市区政府是否应当承担违约责任、案涉合同约定的违约金是否过高为本案的争议焦点。

（一）关于本案是否属于行政案件的问题

《中华人民共和国合同法》第二条规定，“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。根据上述规定，平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议属于合同法规定的合同，受民事法律调整。国有土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。其双方当事人地位平等、权利义务对等、意思表示自治、利益交换有偿。故国有土地使用权出让合同属于民事合同，受民事法律调整。本案中，***于2009年12月14日在*_**的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，拍得编号为2009M-2号地块的国有建设用地使用权1699153　?**缴纳竞买保证金后，持交易确认书与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。该合同系自然资源局与***的真实意思表示，自然资源局作为国有土地使用权的出让方，根据挂牌活动中的要约表示将案涉土地出让给摘牌人***在一定时间内使用，对于案涉土地，其双方法律地位平等、权利义务对等、交易等价有偿，因此其双方就案涉土地出让签订的合同为民事合同，其双方因案涉合同产生的争议为民事争议，故本案为民事纠纷，属于民事案件受案范围。自然资源局关于本案属于行政纠纷，不属于民事案件的抗辩主张不能成立，一审法院不予支持。

（二）关于自然资源局和XX市区政府是否应当承担违约责任的问题

《中华人民共和国合同法》第六十条规定，“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。第一百零七条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。根据上述规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务；当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，***与自然资源局于2010年2月5日签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同系***通过竞买程序与自然资源局签订的，合同内容均系双方的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，合法有效。该合同第六条约定：“出让人同意在2010年7月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗土地达到本条第（二）项规定的土地条件”。根据该约定，自然资源局应当于2010年7月31日之前向***交付符合约定的土地，而自然资源局至今未向***全部交付土地，违反了合同的约定，构成违约，应当承担相应的违约责任。至于XX市区政府是否应当承担责任的问题。因***系依据案涉《国有建设用地使用权出让合同》主张的权利，故***只能要求在《国有建设用地使用权出让合同》中作出过意思表示、负有合同义务的合同当事人承担合同责任。***的当事人，亦未在合同中作出过意思表示，不承担《国有建设用地使用权出让合同》中约定的义务。虽然XX市区政府系案涉土地拆迁工作具体实施机构的管理机关，也是案涉土地出让款的最终使用机关，但XX市区政府依然不是案涉合同的当事人，***不能依据《国有建设用地使用权出让合同》要求XX市区政府承担合同责任。另外，根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十八条第三款“连带责任，由法律规定或者当事人约定”的规定，***要求XX市区政府承担连带责任应当有法律规定或当事人约定的依据，而***并未举出依据，故***关于要求XX市区政府承担连带责任的诉请不能成立，一审法院不予支持。

（三）关于案涉合同约定的违约金是否过高的问题内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。约定进行审理和裁判，而是在酌定违约金计算方法和标准基础上认定违约金数额、判决自然资源局支付违约金，亦属不当。但鉴于自然资源局并未提起上诉、已认可一审判决的结果，而自然资源局瑕疵履行行为亦给***造成了损失，本院对于一审判决的结果予以维持。***如认为其损失超出一审判决确定的金额，可以另寻法律途径解决。

因案涉《国有建设用地使用权出让合同》系***与自然资源局签订，XX市区政府并非合同一方当事人，***要求XX市区政府承担相应责任，缺乏合同依据。而本案当事人***承担连带责任的约定，******承担连带责任，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。一审法院认定自然资源局要求XX市区政府承担连带责任的诉请不能成立，并无不当，本院予以维持。

综上所述，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费***.33元，由*_**负担。

本判决为终审判决。

审判长　　余某某

审判员　　宋某某

审判员　　丁某某

二0二0年十二月十五日

法官助理王某某

书记员曹某某

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