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公共管理学

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导论:公共管理学的视野

1．?“公共管理学”与“公共行政”（其他学者对概念的理解不需要看）

“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。

“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。

2．公共部门与公共物品（名词解释+简某某）

（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。

广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。

（2）为什么“准公共部门”（第三部门）也归入公共部门中？因其“公共”特性：

①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本目标是公益性

②与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制

③与政府为社会所提供的物品一致——公共物品或“准公共物品”

④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。

（3）公共物品指具有消费的非竞争性和给排他性、自然垄断性、收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。

?????公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。

（4）公共物品的划分

①按特征分

纯公共物品：能严格满足消费上的非排他性等特征的物品（国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术。）

??准公共物品：不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品（道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。）

②按形态分

有形的公共物品（硬——）：公共设施???????????????????

无形的公共物品（软——）：法律。政策，制度

③按范围地域分

全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策

??地方性的公共物品：由地方政府提供，城市基础设施，地方性法规，政策

3．“公共管理”与“私人管理”的异同（简某某，非常重要）

A、联系：

（1）都包含了合作团体的活动?

（2）都必须履行一般的管理职能

B、差别：

（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益；私人管理以营利为目的

（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强

（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任

（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多

（5）公共管理有明显的政治性和公共性

11、市场经济国家的政府管理实践（人大09年真题：市场经济条件下政府公共管理的特点）

A、公共管理的起源与演变

???行政国家：指19世纪末20世 纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体关系，行政权力和活动扩展；具有制定同议会 立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和接入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

B、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。

（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家减少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则。

（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财和.政货币政策调控市场经济的运行。

（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。

C、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。

（1）英美的市场主导模式???（2）欧洲或莱茵模式???（3）东亚的政府主导型模式。

12、转型期我国公共管理的实践。（非常重要，大论述题）

A、传统的政府管理模式的弊端

计划经济（“命令式经济”）条件下，所谓传统政府即“全能型政府”，集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。

（1）政企不分、政资不分??（2）机构臃肿，效率低下

（3）权力过于集中 （4）政治民主化、科学化、制度化薄弱

因此需要完善现代市场经济，逐步实现计划经济向市场经济过渡。

B、转型期政府管理面临的挑战：

（1）建立与完善市场体制

（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革；转变政府职能

（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍

C、入世对我国政府管理提出的挑战：

（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。

（２）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。

（3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。（官员的市场观念落后；法律意识淡化；竞争意识不强；学习能力不足）。

（论述题记得总结）总之，市场经济的不断完善和加入WTO既给我国政府管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战，也带来了极好的基于。我们必须抓住机遇，迎接挑战，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及我国社会经济发展相适应的现代化公共行政体制以及新的政府管理模式。

第一章、公共组织理论

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1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。???——组织目标与行为是组织的本质性特征

2、公共组织：广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义上仅指国家机关组织。

5、公共组织的构成要素（重点，XX大学05；中南财经政法大学06年考研真题）

1、组织人员。任何组织都是以人为核心的。

2、组织目标。组织都是为了实现某个目标而建立起来的。

3、职能范围。是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。

4、机构设置。是承载组织权力的一系列特定的机构的确定。

5、职位设置。指一定机构内职位的确定。

6、权力与职权。权力指影响他人的能力，职权指北组织正式策划你个人的权力。

7、权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。

8、规章制度。是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。

9、团体意识。是形成组织目标的共同心理基础。

10、组织设计。指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。

11、支持硬件。是组织的物质硬件支持。

12、技术和信息。既包括科学技术也包括政治技术，信息是组织活动更不可缺少的因素。

６、管理层次和管理幅度（非常重要，矿大12年真题，简某某）

二者在一定规模的组织内呈反比例关系

管理层次指公共组织内部纵向的等级数

?管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。????????

A、“尖形结构”  管理层次多、管理幅度小

（１）?优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。

（２） 缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。

B、“扁形结构”  管理层次少、管理幅度大

（１）?优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。

（２） 缺点：相对松散，集体行动难度大。

７、公共组织的一般结构形式（重点，09中国传媒大学真题，甚至要画出结构的图形）

（1） 直线结构。直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生 任何命令与服从关系。直线结构具有信息传递途径单一，传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。

（2） 职能结构。职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。职能结构依靠水平分工领导，扩展了各层管理事务的范围，适 宜于相对较复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。

（3） 直线—职能结构。直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。此形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多 门的问题，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学话、民主化，但缺陷是垂直领导有可能排 斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。

（4）矩阵结构。是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构形式。矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。与前述三种结构比较，矩阵组织更加灵活，适应能力也更强。

（5）旁系结构。是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按照自由联合 的方式组织一定的常设机构，来解决特定问题。组织成员在完成任务时并不与本职工作相脱离即是“脱产”或“半脱产”。

8、我国政府组织的结构

（1）纵向结构：也称为层次结构。它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。

???宏观：中央层次（指中央人民政府一级）；地方行政组织的层次（有两级制、三级制、四级制）

???微观：行政组织内部的工作层次关系

（2）横向结构：又称分布结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门

?在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。

9、行政组织体制的基本类型（非常重要。简某某，每个体制可单独出简某某）

A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。

（1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。

优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。

缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。

②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。

（2）委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。

优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。

缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。

B、根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。

（1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。②权力集中，从上到下辐射，有助于统一指挥。

缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。②缺乏专业分工，工作弹性小。

③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。

（2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。

缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。

C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。

（1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。

优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。

缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。

（2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。

优点：①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。

②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。

③可防止上级组织和个人的独断行。

缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。

②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。

D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。

（1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。

优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。

缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。

（2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。

优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对局部事务能够采取有力的措施。

缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。

17、个人行为与组织行为

（1）X理论与Y理论

A、X理论：①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。

②对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。

③愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。

B、Y理论：①并非天生不喜欢工作。

②惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。

③若回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。

④恰当条件下，不仅承担责任，而且寻求责任。

⑤解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。

⑥一般人的智力潜能只是部分得到利用。

（3）公共选择理论与组织行为

A、公共选择理论：假设组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”特征。

①经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择。

②经济人追求的是自身利益的最大化。因而人们加入组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。

B、由于个人“经济人”的性质，个体行为与集体行为不易达成一致，且由于组织收益具有“非排他性”，易某某“搭便车”行为。

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第四节?公共组织环境

18、（1）公共组织的生态环境：主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境。

（2）公共组织环境：指公共组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与发展产生影响的因素的总和。

19、组织环境的基本构成因素（重要，简单易理解）

（1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。

（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。

（3）文化环境:?文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。

（4）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术。

21、公共组织的生命周期（重要，简某某或论述）

说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。包括产生阶段、集体化阶段、规范化阶段和精细阶段。

（1）、产生阶段.：组织规模较小，组织结构处于非规范化的状态，科层结构也不健全，组织管理以个人创造性方式为主，组织与环境间物质、信息人员交换活跃。

（2）、集体化阶段：组织规模迅速扩大，组织形成了有力的管理层并提出明确的目标方向，科层结构健全，垂直和水平领导关系形成，进入“非人格化”管理。

（3）规范化阶段：组织规模处于相对稳定状态，科层结构更加完善，组织管理具有一整套规范化的程序，出现了新的专业化分工，开始大量采用授权管理方式来取代直接管理方式。

（4）精细阶段。科层结构应用可能达到极限，管理者开始尝试改变结构以提高组织效率，组织内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步向基层下放，能够提供多种公共产品或服务。

22、组织变革过程（重点）

A、 目标：

（1）提高组织适应环境的能力；（2）提高公共组织的工作绩效；

（3）使公共组织承担更多的公共责任。

B、 环节：

（1）对危机的感知，即组织成员意识到组织变革的必要性。(2)变革方向的确定,即通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案。（3）变革，即变革方案的实施，对变革所影响到的成员进行沟通，推行新的组织观念、制度和行为模式。（4）监督调整，即根据变革进程调整相关措施，并将变革成果国定下来，实现新行为模式的“内在化”。

24、政府再造：就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。（小知识点，人大03年真题）

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25、组织变革趋势（从三个方面展开）

（１）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化

“学习型组织论”  新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础，它设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。

（２）着眼于组织结构的变化。“无缝隙组织论”、“网络组织论”、“虚拟组织论”

（３）着眼于组织功能的变化。“政府再造”论给出了关于完美政府组织的答案。

第二章、政府改革与治理

治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。

9、我国历次机构改革

（1）1952年底开始：以加强中央集权为中心

（2）1956年下半年：以中央向地方放权为主要内容

（3）1960－1965：重新强调集中统一

（4）1982：重点  撤并行政机构，裁减人员

（5）1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点

（6）1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门

（7）1998：国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门

（8）行政审批制度改革：1999年底启动，***“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作

A、行政审批制度改革的一些问题

①保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。

②在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。???

?③制度化建设与体制创新力度不够。

④审批权产生机制不健全。????????????????????

⑤中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。

10、历次机构改革成就、经验和教训

A、成就：

（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识

内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制

（４）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等

D、深化行政体制改革应处理好的几个关系

（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：

①机构性的变革???②工具层面的变革????③价值层面的变革。

（2）处理好实质理性与工具理性的关系：

不仅重视价值和价值目标，而且引进现代化的管理方式、方法和技术。

（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系：

①尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩

②中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短

③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多地采用自下而上的方式

11、国务院机构改革的五个重点（方案）

（１）深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会（国资委）。

（２）完善宏观调控体系：将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委）。

（３）健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会（银某某）。

（４）继续推进流通管理体制改革：组建商务部。

（５）加强食品安全和安全生产监管体制建设：国家食品监督管理局

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