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案例文本

引言：

H市作为XX省会和经济、文化及科教中心，垃圾年增长率随着人口激增和经济发展保持在10%的增长幅度，但垃圾处置能力却依然没有增长。H 市最大的垃圾填埋场所天子岭垃圾填埋场，原本设计规模是一日处理垃圾2671吨，目前日填埋量4000吨早已远远超出设计能力。如果5年内再不提升垃圾处理能力，填埋场可能陷入瘫痪状态。已陷入“垃圾围城”困境的H 市，若再不新建垃圾焚烧厂，将严重影响该城市的生活质量。

一个多月来，JF村失去了往日的平静，茶余饭后都在讨论着同一件事。究竟是什么公示让大家惶惶不安呢？原来是《H 市市环境卫生专业规划修编（2008—2020 年）修改完善稿》中计划在YH区一处废弃的XX区建设垃圾焚烧发电厂。4月22日，JF垃圾焚烧发电项目进入省建设厅审批前公示阶段，其附件《H 市JF垃圾焚烧发电工程建设情况说明》中虽然详细介绍了项目的基本情况和三废处理方式等重要说明，但并未浇灭居民心中的愤懑和抗议。一听说自家村里即将要修建垃圾焚烧厂，村民老李愁的天天吃不香睡不好。“平时一点点垃圾堆在院子里那味道我都受不了，现在一下子弄这么多垃圾，我们可不得被熏死。再说了，为什么偏偏是我们村，咱们村离几个水库这么近，要是污染了谁来负责？”在场的其他村民深深理解老李心中的愤懑和无奈。“凭什么建在我们村里”、“要建可以，建在其他地方嘛”、“坚决反对垃圾场”诸如此类的声音不绝于耳。

正文：

一、封闭决策埋隐患 依法抗争频受阻

（一）增长联盟封闭决策、低效回应

两年前，H 市市徐姓副秘书长曾亲自到JF废弃XX区考察垃圾焚烧厂选址工作。在2014年3月，H 市市龚书记在调研时要求JF垃圾焚烧项目尽早实质性启动建设。刚开始H 市市政府有意识采取不为居民察觉与质疑的方式推进政策过程，这种封闭决策和垄断消息的做法使具有邻避情结的居民获取信息困难，容易受到外界煽动。

面对周边居民对于JF垃圾焚烧厂的求证，H 市市规划局一味强调位于西片区的仓前垃圾处理工厂已远远超出设计规模，建设JF垃圾焚烧厂已经刻不容缓，但却没有正面回应是否已经确定选址以及解决办法。而**_*、H 市市环保局以及H 市市城市建设***也一直采取回避的响应策略。

行政机构模糊回应环境影响评价加剧公众恐惧。当居民就JF垃圾焚烧项目是否进行过环评一事询问H 市市环保局时，环保局答复，由于环境影响评价由营建企业负责，他们并不知晓此事也没有收到JF垃圾焚烧项目的环评报告。媒体转而询问XX省环境保护科学设计研究院，他们也没有对这个项目做过环境影响评价。政府的低效回应使居民制度化利益表达机制缺失，愤懑等负面情绪不断累积和蔓延。

5月9日，抗议事态越发严峻，YH区政府采取“妥协”的响应方式，在《关于JF环境能源项目的通告》郑重承诺，“在没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下一定不开工，JFXX区停止一切与项目有关的作业活动，承诺保证广大群众的知情权和参与权。”然而这份姗姗来迟的通告并未打消群众的疑虑，忧虑、恐惧和不满情绪不断蔓延向附近村庄。

增进公民福祉和GDP政绩考量是地方政府政策执行中的两难问题。担任多重角色的增长联盟在邻避冲突中往往倾向于机会主义，进而采取“回避”、“说服”、“妥协”等随机性治理行为，致使延误JF抗议事件处置的最佳时机，直接导致邻避危机升级。当邻避危机开始时，出于维稳目的尽可能回避大众关注焦点问题，而危机升级之后，又采取妥协处置手段。

（二）周边居民“日常抵抗”

正如斯科特所言，居民面对不合理政策，往往不会直接诉诸暴力行动，而是基于非组织化性质采取“日常抵抗”策略和运用以理抗争、以法抗争和游街抗议等“弱者的武器”。

1.以理抗争。“还我土地！保卫家园”、“请你们立即停止这件破坏环境、殃及后代的严重事件”。有环保志愿者质疑，“JF垃圾厂虽然是一处废弃的XX区，但是在XX区附近约有50万居民，包含本地村民、商品住宅区以及大小楼盘。若处理不当，可能危害周边居民生命安危。”在JF村即将兴建垃圾焚烧项目的消息不胫而走后，JF村居民将自身置于弱者地位，采取生存诉苦策略，强化“苦感”氛围的渲染，以求博取同情。

2.以法抗争。一是项目流程问题。环境影响评价是对垃圾焚烧厂建设之后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。垃圾焚烧项目在确定建设之前需要进行可行性研究并要通过包括选址、环评等核准阶段才能开工，然而JF项目公示却早于环境影响评价，容易让人产生项目开工的诸多误解。二是选址不合理。依据环保部法律规定，垃圾焚烧项目应与居民区、学校等公共设施环境防护距离大于300米。然而从地图上不难看出，焚烧厂紧挨着南峰村等四个村庄和中泰街道等大量住宅小区，其中中桥村距离选址只有大概2公里，四个村庄居住总人口达到上万人。垃圾焚烧厂建设在楼盘小区林立等人口聚集区，不免让人恐惧。

3.胁迫抗争。4月下旬，由于官方居高临下的态度以及对于建设垃圾焚烧厂的模糊回应，不断有群众到中泰街道办事处表达抗议。5月7日，轮流在规划场地值班的居民发现偷偷向沥青搅拌厂运送勘探设备。此则消息一经传播，各大维权群一片哗然，一个多月负面情绪的累积使居民不加思考勘探设备的用途，一传十、十传百，最后竟变成JF垃圾焚烧厂紧急施工的消息，引发上千村民聚集。

（三）草根精英组织动员

4月中旬，H 市市YH区疯传一封致全体JF居民的公开信，信中号召各位居民坚决抵制JF垃圾焚烧项目。该信就是由专业环保人士等“运动企业家”带头撰写，以XX绿能垃圾焚烧场附近的“癌症村”为例概括反对建厂原因。信中出现“计划一期日烧3200吨垃圾、二期增加5600吨垃圾，将要成为世界最大的垃圾焚烧发电厂” 鼓动人心话语。

4月19日起，在YHXX公园、中泰广场和塔山公园等公共服务场地，部分居民自发印制反对JF垃圾焚烧厂的衣服，设计关于二恶英危害等宣传标语，组织联合抗议建设垃圾处理项目的签名活动。专业环保人士还在周末组织车队到H 市市区游行宣传。这些活动由于地点处在人群聚集区且持续时间长、氛围强，吸引了周边休闲娱乐的居民，一些原本不知情或者没有关注了解的居民也加入了抗议者的大军。除了线下如火如荼的组织动员活动，受益于网络通讯的发达，环保人士组建了环保维权QQ群进行讨论和信息传播，居民通过朋友圈、QQ空间转发以及各大论坛、微博评论的方式让附近村庄的年轻人都知晓此事，并纷纷赶来支持，甚至还有隔着15公里车程的紫荆村村民前来表达抗议。

4月24日，由专业环保人士牵头，一封20000多人联合签名的反对建设JF垃圾焚烧项目的公开信以及52人要求对《H 市市环境卫生专业规划修编修改完善稿》公示提出公证***。相反，多名跟随环保人士维权的村民称H 市警方在4月底拘留了领导签名反对的专业环保人士张某，至今未释放。然而这个消息未能得到官方的回应。“张某被抓”的消息更激起了民间反对的声势。

（四）媒体、专家与营建企业等推波助澜

1.媒体宣传

JF垃圾焚烧项目建设消息一出，网络上“二恶英致癌”、“垃圾焚烧危害无穷”谣言四起，各大微信公众号以及微博等新媒体平台上开始为了流量和阅读量传播一系列关于垃圾焚烧项目的弊端和案例，例如：此前某些垃圾焚烧厂的建设所产生的烟尘，排放的二恶英超标等有害物质导致周围居民出现癌症、下一代残疾等现象。又如：国内大多垃圾焚烧排放未达到国际标准，YH区附近多个水源地等极易受到排放污染，从而影响周边的用水安全诸如此类。一时之间，周边居民的茶余饭后充斥着“二恶英致癌”“排放不达标”“污染水源”等一系列敏感词汇，民众的情绪也随着这铺天盖地的议论而越发焦灼。

2.专家科普

面对技术和科学佐证的临危受命，专家往往成为政府和营建企业的附庸，致使居民形成“利益捆绑”的刻板印象。期间官方虽然有辟谣，并邀请专家科普垃圾焚烧厂的安全性。由于部分专家水平不高，一味是教科书般的“填鸭式”科普，针对二恶英致癌的广泛流传并没有有力的反驳。加上前阵子新闻报道XX垃圾焚烧厂涉嫌“环评造假”，导致民众对科学话语存在信任度缺失，产生恐惧感与不公平感。根据“非对称性”原理，由于过往类似的负面体验和缺乏透明度的评测过程，使民众不再轻易相信技术专家和科学话语的判断和解释。

3.营建企业“消极性”作为

针对项目运行时间长、群众不稳定等因素，营建企业在项目的选址、论证、规划、建造过程中，未与公众事先平等、有效风险沟通，使得公民参与度极低，有些地区甚至用隔板将建设区围得严严实实，封路建设行为也有存在，透明度堪忧。面对诸多公众质疑，如、“光运垃圾的车子每天就有数千辆穿梭于02省道上”“未分类的垃圾焚烧释放出剧毒的二恶英、重金属粉尘、PM2.5，通过我们的呼吸直接进入人体”“在垃圾厂方圆12公里范围内居住和工作的有50万人”“中泰自来水厂1公里，XX水库3公里，YH自来水取水点苕溪4公里”等，营建企业更多出于“事不关己高高挂起”的心态，采取不过问、不理会的躲避策略。

二、多元利益催矛盾 邻避冲突终爆发

5月10日，来自JF村周边的5000多居民不约而同地聚集在通往JF焚烧发电厂规划场所的柏油路上，还有部分居民举着“坚决反对垃圾焚烧，共同保护美丽家园”的白色条幅，试图通过游行抗议的方式给政府施加压力，迫使政府改变决策。当提交公开信和申请公证等以理抗争方式未得到回应时，居民渐渐将自己内化为“受害共同体”一员，便会借助非常规渠道表达诉求。几名居民非常生气说道，“本来大家并没有造成国道拥堵的想法，可当我们去镇里反映时，镇里说‘他们也无能为力，这是上面的决定’。后来垃圾焚烧厂秘密开工的消息不胫而走，我们又去镇里抗议。这次镇里直接不接待我们，还拘留了几个嗓门大的人，以防闹事。大家实在想不出其他法子，就堵在国道上了。”当天下午3时许，部分胆大的群众蜂拥而上，围堵02省道以及杭徽高速YH段，导致两边车辆无法通行。警方在高速公路驱散抗争的居民时，一些不法分子趁机损坏车辆、殴打群众，致使双方发生肢体冲突。直到当天深夜12时左右，现场大部分居民和警方才散去，高速公路基本恢复通行。

JF环境项目受阻，究其原因是居民知情权未得到有效表达、选址不合理等，更深层次的原因是多元主体利益诉求不均衡。因此，厘清多元主体的利益诉求迫在眉睫。

（一）居民诉求：生命健康、生态保护和经济发展

基于个人知识、文化和价值观等因素，居民对于垃圾焚烧厂邻避风险认知主要有三个：一是饮水安全与生命健康。中泰自来水厂距离焚烧厂1公里左右，被誉为XX第一景的XX水库在焚烧厂3公里左右，如此近的地理位置引发污水废气废渣影XX质的担忧。由于现有垃圾处理标准过低，加上监管不力，容易引发各类污染物超标，尤其对于二恶英的危害居民更是恐惧。二是生态保护。中泰乡作为生态旅游景区，不仅是XX茶重要产区，还是“中国竹笛之乡”。一旦发生污水泄露，排放的烟尘和二恶英等有害物质将会破坏附近生态环境，使农田受到污染，农作物也会大大减产，对生态旅游产业造成不可逆转的伤害。一些生态旅游开发商基于对风险的预期认知，原本快要入驻的项目纷纷撤资。三是房价下跌，影响经济发展。一位在附近社区购房的居民懊恼地说道，受垃圾焚烧厂建设影响，开发商延迟交房，现在想退房也没法退了。原本中泰街道房价已经达到一平方米六七千元，随处可见新建商品房广告，但垃圾焚烧厂建设消息一出，不少人纷纷打起了退堂鼓。

（二）政府诉求：解决垃圾围城困境、实现政绩

地方政府迫于项目分级治理产生的行政压力以及地方经济发展，考虑问题更是站在政府治理的制高点。一是解决垃圾围城的困境。由于XX人口与日俱增，早前建设的仓前垃圾焚烧厂跟不XXXX区块的垃圾产生量，严重超出负荷，建设垃圾焚烧厂迫在眉睫。由于XX垃圾焚烧厂原地扩建难度过高，垃圾量与处理量不匹配，经过多方考量之后，JF废弃XX区相对合适。由于垃圾处理的迫切性，地方政府依赖于行政权威单维主导垃圾焚烧项目，加剧公民期望和现实的落差。二是政绩要求。以垃圾焚烧厂的建设为例，政治激励意味着地方主政官员如果在上一级政府规定的时限内完成了任务，考核达标，则有可能进入下一轮的晋升竞争中去。相反，政治问责，意味着地方政府官员如果没有按期按量完成垃圾厂的建设，考核不达标，其进入下一轮晋升竞争的可能性就变小。受到项目制硬性要求以及地区社会发展压力，H 市市政府更多考虑项目建设可行性和征地拆迁、垃圾运输等经济成本，对垃圾焚烧的风险认知也以专家测算为依据，呈现认知盲区和风险识别视野较窄的局限性。

（三）企业诉求：追求经济效益、实现营利

JF垃圾焚烧发电项目以政府为主导，通过市场资本参与建设和运营激活市场活力，有效利用市场资源，实现垃圾处理产业化。然而营建企业以项目盈利为出发点，面对群众几番声讨视而不见，片面追求企业经营效益。H 市市城市建设投资集团虽然是直属H 市市政府的国有企业，但对国有性质并未有深刻的认识，追求短期利益，忽视可持续经济发展。尽管民众对于项目负面情绪不断加剧，但国有企业并未承担其社会责任。

尽管民众、政府以及企业等增长联盟的利益诉求表面看似不一致，但其实并不冲突。面对居民的合理诉求，政府作为项目掌舵者，更是公共资源的分配者，原本就有义务在合理范围内予以满足。而居民对于生命健康等对风险分配不正义的抗争，也是对企业的监督，提醒国有企业积极承担社会责任，帮助企业走的更长远。若一味追求利润而忘记初心，终将成为“黄粱一梦”。在爆发集体抗争事件后，多方共建、共治、共享的风险感知使事件逐渐往良好态势发展。抗争者意识到“坚定而克制”的表达利益诉求才能达到公众福利的“最大公约数”；行政者也在反思强硬、压制等传统的治理手段绩效不佳，如何矫正权力排序的失衡；营建企业也在风险竞技场场域中权衡利弊得失后，积极参与垃圾焚烧项目的公益补偿问题。

三、公众参与化冲突 协商共治为良策

H 市市政府办公室里，市委徐某某、市规划局局长、环保局局长和规划局局长YH区区长等人就“5·10事件”展开了一次会议，会议讨论认为，邻避冲突升级为邻避抗争主要原因是未提前和民众做好风险沟通，相关审批程序和流程也未及时公布，随着舆论造势和谣言流传，最终发酵为集体抗议。经过一番商议，市里决定召开一次协商交流会，让群众、企业、媒体都参与进来，保障民众知情权、健康权和发展权，尊重各方主体的知识形态及参与能力。

5月13日上午九点整，H 市市副市长徐某、H 市市规划局局长、环保局局长、光大国际集团行政总裁陈某、H 市市城市建设***负责人、YH区区长、专家、媒体代表、村民***公室。

徐某某：首先非常感谢各位的到来，对于JF垃圾焚烧项目，我知道群众们有很多不满和忧虑，我能理解，这主要是我们政府的责任，没有真正站在群众的角度和大家说清楚，以至于一些本该避免的事情发生。今天这个协商交流会主要讨论JF垃圾焚烧厂项目，大家有什么想法就尽管发言。我先说下后面政府工作主要部署：第一，坚持信息公开，实时公布环境检测数据。后续政府将会在垃圾焚烧门口安置电子屏，公开项目技术、指标、设备要求等以及水文和大气检测点设置信息。第二，针对垃圾焚烧厂的安全性，我们将分批组织居民前往国内落地执行的垃圾焚烧项目考察，打消大家的顾虑。第三，严格遵循法定程序走完6个环评环节，让群众知道我们在做什么，让群众监督我们。之前确实是我们工作没做到位，今天大家有什么需求都可以提出来，共同讨论。

村民代表：各位领导，我想问一下垃圾焚烧那么臭，听说产生的二恶英还会诱发癌症。有没有解决办法？

专家：网上关于二恶英众说纷纭，从事二十几年环境保护和垃圾处理研究工作，国内还未发生因为二恶英致癌的例子。请你放心，二恶英确实有毒，但是在政府部门督促下，营建企业一定会使用最先进的设备，达到欧盟2000的排放标准。如此一来，就算排放微量二恶英，也要连续累积数万年才能致人中毒。等到那时候设备早就更新换代了。所以关于二恶英致癌并没有像网上流传的那么可怕。

H 市城投集团负责人：附近村民对于二恶英的过于担忧，这也是我们宣传科普工作没有做到位。专家刚才说了很多，我再补充一下。居民潜意识里把二恶英和垃圾焚烧联系起来，但二恶英99%不是由垃圾焚烧产生。目前国内垃圾焚烧厂的技术设计相当成熟，部分指标甚至比欧盟2000标准还高。而且市里对这个项目非常关注，JF垃圾焚烧的技术标准只会精益求精。这一点大家可以放心。

光大国际陈某某：我们不但会致力确保项目安全稳定运行，环保达标排放，更将主动融入项目周边社区，积极践行村企共建，优先考虑为当地居民提供就业机会，拉动周边区域的环境改善和产业升级，整个JF乃至YH区都会从这项项目中获益。

村民代表：垃圾厂在山势较高的地方，如果排放污染物，不是会使原本空气质量下降，破坏附近水库的水质吗？要知道我们好几个村庄都住在那呢。

环保局局长：刚刚提到污水排放和废气污染问题。一来，生产生活废水和垃圾渗滤液等污水若无回收利用可能性，将会处理达标后通过市政工程建设的排污渠道排放到H 市污水处理厂。二来，废气经过达标处理后才会排放到室外。刚刚市长也提到要将每天大气和水质检测实时公布，有你们的监督，我们也会做好本职工作，保证对闲林水库不会产生破坏性影响。

媒体代表：JF垃圾焚烧项目打算采用BOT（建设-运营-转让）模式，由私营企业参与建设，如何保证企业不会为了追求经济效益而偷排减排？

张某某：这也是我们正在考虑的。目前我们打算成立群众监督小组，群众到所在村委会申请监督证，深入项目工地实地查看。在现场施工的重要节点，区政府也会及时跟进，保障营建企业不偷工减料，履行对周边居民的承诺。另外我们考虑引进光大国际集团作为项目新的建设主体，和H 市市人民政府直属的两家国有企业进行合作，三方共同建设、互相监督，负责项目建设和运营。

光大国际陈某某：刚才听了张某某的发言，如果光大国际有幸参与如此重要的民生工程，我们将秉承一流的管理理念，设计好每一个工艺环节，严格排放标准，实现垃圾资源化处置。由于这个项目备受JF村周边居民重视，我们也会强化和民众的沟通，居民的及时跟进和监督对我们来说也是一种激励，让我们企业更好地前进。

村民代表：光大国际不错，业绩优良、技术底蕴扎实，企业社会责任意识还强，我们认可啊。还有一个疑问，建垃圾焚烧发电厂会不会导致外来项目不敢进村，从而影响我们村发展啊？

规划局局长：咱们原来这个村子，说好听点是环境生态好，其实还是偏僻落后，项目一带动，村子也会发展起来。针对垃圾焚烧厂对于周边居民的影响，我们也会充分考虑生态补偿，提供公共服务设施进行补偿。在开会之前，市里已经讨论过，将划拨800亩以上的土地用于美化环境和扶持当地产业发展。

区长：JF垃圾焚烧建设规划中还包括生态旅游规划，这也就意味着将来JF村可以朝休闲村方向发展，市里也打算划拨20.8亿元扶持第三产业，这笔资金将提供大量就业机会，另外还计划投入1.4亿元改善中泰街道公共设施和人居环境。相信JF垃圾焚烧发电项目将为JF村附近村庄提供一个非常好的发展机会。

徐某某：大家积极表达内心的想法，这很好。今天的交流会只是一个开始，以后还会陆续召开类似会议。群众有什么想法，可以和区长提，也可以和我说。市里也会坚定不移地合法合规走，坚决执行信息公开制度，给群众一个满意的结果。我想，通过这个交流会，大家是解开了“邻避”这个结。

为了消解公众的风险疑虑 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 促进产业升级。YH区书记徐文光感慨万分，他强调一定要让群众享受JF环境能源项目带来的成果，而不是因为项目落地而失去发展机会。为此，市政府划拨1000 亩土地空间指标，扶持该区域建设城郊休闲慢村、生态旅游景区和智慧产业园，并提前规划好道路、公交、饮水、文体等117项民生实事工程。

四是建设精品工程、标杆项目。为打造H 市市生态环境治理的窗口，光大企业着力把JF垃圾焚烧项目建设成为“环保教育基地”、“工业旅游基地”、“循环经济示范基地”、“党建教育基地”和“科普教育基地”等五大基地，创建H 市文化一张响亮的名片。在做好运营管理的同时，H 市市政府借助物联网等职能实行垃圾“实户制”和积分奖励等新办法。通过政府和市民的不懈努力，H 市市成为全国第一批垃圾分类示范城市之一。如今，H 市市持续提高垃圾分类知晓率，加大垃圾分类推广力度，有效改善人居环境，基本形成垃圾低位增长的良性治理格局。随着相关设施建设的到位，众多乡村旅游项目争先恐后地落户，邻近居民收益日渐增长，在安全风险可控的基础上，在原址复建的垃圾焚烧发电项目由“邻避”转变成为“迎臂”设施，当初因为邻避冲突引发的外迁潮转变成为“回迁潮”。

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