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市级国土空间总体规划编制指南

（试行）

自然资源部

2020年9月

前 言

为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指导和规范市级国土空间总体规划编制工作，自然资源部在广泛听取各方面意见基础上，按照“多规合一”要求，研究制定了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》。主要内容包括5部分：总体要求、基础工作、主要编制内容、公众参与和多方协同，以及审查要求。

当前国土空间规划编制尚处于实践探索阶段，本指南侧重提出原则性、导向性要求，待地方实践探索后总结并适时修订。各省、自治区可根据地方实际，补充、细化市级国土空间总体规划编制的内容要求和技术规定，提高针对性和可操作性。

本指南参与起草单位：中国国土勘测规划院、中国城市规划设计研究院、**_*规划设***、自然资源部城乡规划管理中心、**_*与***、东南大学***、国家海洋信息中心、*_**、*_**、*_**、**_*规划设计研究院、XX市规划研究院、XX清华同衡规划设***、XX市城市与交通规划设计研***。

目 录

1 总体要求 1

1.1 适用范围 1

1.2 规划定位 1

1.3 工作原则 1

1.4 规划范围、期限和层次 2

1.5 编制主体与程序 3

1.6 成果形式 3

2 基础工作 3

2.1 统一底图底数 3

2.2 分析自然地理格局 4

2.3 重视规划实施和灾害风险评估 4

2.4 加强重大专题研究 5

2.5 开展总体城市设计研究 5

3 主要编制内容 6

3.1 落实主体功能定位，明确空间发展目标战略 6

3.2 优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展 6

3.3 强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展 8

3.4 优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展 9

3.5 完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境 10

3.6 保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌 12

3.7 完善基础设施体系，增强城市安全韧性 13

3.8 推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值 14

3.9 建立规划实施保障机制，确保一张蓝图干到底 15

4 公众参与和多方协同 17

5 审查要求 17

附录A 名词解释和说明 18

附录B 规划分区 21

附录C 规划图件目录 24

附录D 规划文本附表 26

附录E 规划指标体系 29

附录F 强制性内容 34

附录G 城镇开发边界划定要求 35

总体要求

适用范围

本指南适用于市级（包括副省级和地级城市）国土空间总体规划（以下简称市级总规）编制。地区、州、盟可参照执行。直辖市可结合本指XX《省级国土空间规划编制指南》（试行）有关要求编制。

规划定位

市级总规是城市为实现“两个一百年”奋斗目标制定的空间发展蓝图和战略部署，是城市落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的空间政策，是市域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领。市级总规要体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，落实和深化上位规划要求，为编制下位国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制提供基本依据。

工作原则

（1）贯彻新时代新要求

坚持以人民为中心的发展思想，从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感；坚持底线思维，在生态文明思想和总体国家安全观指导下编制规划，将城市作为有机生命体，探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子，推动形成绿色发展方式和生活方式，增强城市韧性和可持续发展的竞争力；坚持陆海统筹、区域协同、城乡融合，落实区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展和主体功能区等国家战略；坚持一切从实际出发，立足本地自然和人文禀赋以及发展特征，发挥比较优势，因地制宜开展规划编制工作，突出地域特点、文化特色、时代特征。

（2）突出公共政策属性

坚持体现市级总规的公共政策属性，坚持问题导向、目标导向、结果导向相结合，坚持以战略为引领，按照“问题-目标-战略-布局-机制”的逻辑，针对性地制定规划方案和实施政策措施，确保规划能用、管用、好用，更好发挥规划在空间治理能力现代化中的作用。

（3）创新规划工作方法

坚持开门编规划，践行群众路线，将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，广泛凝聚社会智慧；强化城市设计、大数据、人工智能等技术手段对规划方案的辅助支撑作用，提升规划编制和管理水平。

规划范围、期限和层次

规划范围包括市级行政辖区内全部陆域和管辖海域国土空间；本轮规划目标年为2035年，近期至2025年，远景展望至2050年。

市级***XX区两个层次。市域要统筹全域全要素规划管理，侧重国土空间开发保护的战略部署和总体格局；中心XX区要细化土地使用和空间布局，侧重功能完善和结构优化；市域与中心XX区要落实重要管控要素的系统传导和衔接。

编制主体与程序

规划编制应坚持党委领导、政府组织、部门协同、专家领衔、公众参与的工作方式。市级人民政府负责市级总规组织编制工作，市级自然资源主管部门会同相关部门承担具体编制工作。

工作程序主要包括基础工作、规划编制、规划设计方案论证、规划公示、成果报批、规划公告等。

成果形式

规划成果包括规划文本、附表、图件、说明、专题研究报告、国土空间规划“一张图”相关成果等。

基础工作

统一底图底数

各地应在第三次国土调查（以下简称“三调”）的基础上，按照国土空间用地用海分类、XX区范围确定等部有关标准规范，形成符合规定的国土空间利用现状和工作底数。统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的工作底图。***辖海域海岛底图底数。

各地应根据需要开展补充调查，并充分应用基础测绘和地理国情监测成果，收集自然资源、生态环境、经济产业、人口社会、历史文化、基础设施、城乡发展、区域协调、灾害风险、水土污染、海洋空间保护和利用等相关资料，以及相关规划成果、土地利用审批、永久基本农田等数据，加强基础数据分析。

分析自然地理格局

研究当地气候和地形地貌条件、水土等自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征，分析自然地理格局、***的空间匹配关系，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”），明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，提出国土空间优化导向。

重视规划实施和灾害风险评估

开展现行城市总体规划、土地利用总体规划、市级海洋功能区划等空间类规划及相关政策实施的评估，评估自然生态和历史文化保护、基础设施和公共服务设施、节约集约用地等规划实施情况；结合自然地理本底特征和“双评价”结果，针对不确定性和不稳定性，分析区域发展和城镇化趋势、人口与社会需求变化、科技进步和产业发展、气候变化等因素，系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展灾害和风险评估。

加强重大专题研究

可包括但不限于：（1）研究人口规模、结构、分布以及人口流动等对空间供需的影响和对策；（2）研究气候变化及水土资源、洪涝等自然灾害等因素对空间开发保护的影响和对策；（3）研究重大区域战略、新型城镇化、乡村振兴、科技进步、产业发展等对区域空间发展的影响和对策；（4）研究交通运输体系和信息技术对区域空间发展的影响和对策；（5）研究公共服务、基础设施、公共安全、风险防控等支撑保障系统的问题和对策；（6）研究建设用地节约集约利用和城市更新、土地整治、生态修复的空间策略；（7）研究自然山水和人工环境的空间特色、历史文化保护传承等空间形态和品质改善的空间对策；（8）研究资源枯竭、人口收缩城市振兴发展的空间策略；（9）综合研究规划实施保障机制和相关政策措施。

开展总体城市设计研究

将城市设计贯穿规划全过程。基于人与自然和谐共生的原则，研究市域生产、生活、生态的总体功能关系，优化开发保护的约束性条件和管控边界，协调城镇乡村与山水林田湖草海等自然环境的布局关系，塑造具有特色***和空间形态。基于本地自然和人文禀赋，加强自然与历史文化遗产保护，研究城市开敞空间系统、重要廊道和节点、天际轮廓线等空间秩序控制引导方案，提高国土空间的舒适性、艺术性，提升国土空间品质和价值。

主要编制内容

落实主体功能定位，明确空间发展目标战略

强化总体规划的战略引领和底线管控作用，促进国土空间发展更加绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力并各具特色。

（1）围绕“两个一百年”奋斗目标和上位规划部署，结合本地发展阶段和特点，并针对存在问题、风险挑战和未来趋势，确定城市性质和国土空间发展目标，提出国土空间开发保护战略。

（2）落实上位规划的约束性指标要求，结合经济社会发展要求，确定国土空间开发保护的量化指标（见附录表D.1、附录E）。

优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展

落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略，以自然地理格局为基础，形成开放式、网络化、集约型、生态化的国土空间总体格局。

（1）***：注重推动城市群、都市圈交通一体化，发***的引领和支撑作用，重点解决资源和能源、生态环境、公共服务设施和基础设施、产业空间和邻避设施布局等区域协同问题。城镇密集地区的城市要提出跨行政区域的都市圈、城镇圈协调发展的规划内容，促进多中心、多层次、多节点、组团式、网络化发展，防止城市无序蔓延。***城市的同时，要注重发挥县城、重点特色镇等节点城镇作用，形成多节点、网络化的协同发展格局。

（2）优先确定生态保护空间：明确自然保护地等生态重要和生态敏感地区，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。

（3）保障农业发展空间：优化农业（畜牧业）生产空间布局，引导布局都市农业，提高就近粮食保障能力和蔬菜自给率，重点保护集中连片的优质耕地、草地，明确具备整治潜力的区域，以及生态退耕、耕地补充的区域。沿XX市要合理安排集约化海水养殖和现代化海洋牧场空间布局。

（4）融合城乡发展空间：围绕新型城镇化、乡村振兴、产城融合，明确城镇体系的规模等级和空间结构，提出村庄布局优化的原则和要求。完善城乡基础设施和公共服务设施网络体系，改善可达性，构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈。

（5）彰显地方特色空间：发掘本地自然和人文资源，系统保护自然景观资源和历史文化遗存，划定自然和人文资源的整体保护区域。

（6）协同地上地下空间：提出地下空间和重要矿产资源保护开发的重点区域，处理好地上与地下、矿产资源勘查开采与生态保护红线及永久基本农田等控制线的关系。提出城市地下空间的开发目标、规模、重点区域、分层分区和协调连通的管控要求。

（7）统筹陆海空间：沿XX市应按照陆海统筹原则确定生态保护红线，并提出海岸带两侧陆海功能衔接要求，制定陆域和海域功能相互协调的规划对策。

（8）明确战略性的预留空间，应对未来发展的不确定性。

强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展

基于资源环境承载能力和国土安全要求，明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线。

（1）落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三条控制线”）等划定要求，统筹划定“三条控制线”。各地可结合地方实际，提出历史文化、矿产资源等其他需要保护和控制的底线要求。城镇开发边界具体划定方法详见附录G。

（2）制定水资源供需平衡方案，明确水资源利用上限。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定产原则，优化生产、生活、生态用水结构和空间布局，重视雨水和再生水等资源利用，建设节水型城市。

（3）制定能源供需平衡方案，落实碳排放减量任务，控制能源消耗总量。优化能源结构，推动风、光、水、地热等本地清洁能源利用，提高可再生能源比例，鼓励分布式、网络化能源布局，建设低碳城市。

（4）基于地域自然环境条件，严格保护低洼地等调蓄空间，明确海洋、河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围，确XX岸线、河湖自然岸线的保护措施。明确天然林、生态公益林、基本草原等为主体的林地、草地保护区域。

优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展

依据国土空间开发保护总体格局，注重城乡融合、产城融合，***和空间结构，改善空间连通性和可达性，促进形成高质量发展的新增长点。

（1）按照主体功能定位和空间治理要求，***和空间结构，划分规划分区（参考附录B）。其中，中心XX区和沿XX市的海洋发展区应细化至二级规划分区。

（2）落实上位规划指标，以盘活存量为重点明确用途结构优化方向，确定全域主要用地用海的规模和比例，制定市域国土空间功能结构调整表（见附录表D.2）。提出城乡建设用地集约利用的目标和措施。优先保障住房和各类重要公共服务设施用地，以及涉及军事、外事、殡葬等特殊用地。

（3）确定中心XX区各类建设用地总量和结构，制定中心XX区城镇建设用地结构规划表（见附录表D.3）。提出不同规划分区的用地结构优化导向，鼓励土地混合使用。

（4）优化建设用地结构和布局，推动人、城、产、交通一体化发展，促进产业园区与城市服务功能的融合，保障发展实体经济的产业空间，在确保环境安全的基础上引导发展功能复合的产业社区，促进产城融合、职住平衡。

（5）提高空间连通性和交通可达性，明确综合交通系统发展目标，促进城市高效、安全、低能耗运行，优化综合交通网络，完善物流运输系统布局，促进新业态发展，增强区域、市域、城乡之间的交通服务能力。

（6）坚持公交引导城市发展，***相融合的公共交通体系与设施布局。优化公交枢纽和场站（含轨道交通）布局与集约用地要求，提高站点覆盖率，鼓励站点周边地区土地混合使用，引导形成综合服务节点，服务于人的需求。

完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境

结合不同尺度的城乡生活圈，优化居住和公共服务设施用地布局，完善开敞空间和慢行网络，提高人居环境品质。

（1）基于常住人口的总量和结构，***体系布局和标准，针对实际服务管理人口特征和需求，完善服务功能，改善服务的便利性。确定中心XX区公共服务设施用地总量和结构比例。

（2）优化居住用地结构和布局，改善职住关系，引导政策性住房优先布局在交通和就业便利地区，避免形成单一功能的大型居住区。确定中心XX区人均居住用地面积。严控高层XX度住宅。

（3）完善社区生活圈，针对人口老龄化、少子化趋势和社区功能复合化需求，重点提出医疗、康养、教育、文体、社区商业等服务设施和公共开敞空间的配置标准和布局要求，建设全年龄友好健康城市，以社区生活圈为单元补齐公共服务短板。

（4）按照“小街区、密路网”的理念，***，提高中心XX区道路网密度。

（5）构建系统安全的慢行系统，结合街道和蓝绿网络，构建连XX市和城郊的绿道系统，提出城市中心XX区覆盖地上地下、室内户外的慢行系统规划要求，建设步行友好城市。

（6）结合市域生态网络，完善蓝绿开敞空间系统，为市民创造更多接触大自然的机会。确结.定构性绿地、城乡绿道、市级公园等重要绿地以及重要水体的控制范围，划定中心XX区的绿线、蓝某某，并提出控制要求。

（7）在中心XX区提出通风廊道、隔离绿地和绿道系统等布局和控制要求。确定中心XX区绿地与开敞空间的总量、人均用地面积和覆盖率指标，并着重提出包括社区公园、口袋公园在内的各类绿地均衡布局的规划要求。

保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌

加强自然和历史文化资源的保护，运用城市设计方法，优化空间形态，突显本地特色优势。

（1）挖掘本地历史文化资源，梳理市域历史文化遗产保护名录，明确和整合各级文物保护单位、历史文化名城名镇名村、历史XX区、历史文化街区、传统村落、历史建筑等历史文化遗存的保护范围，统筹划定包括城市紫线在内的各类历史文化保护线。保护历史性城市景观和文化景观，针对历史文化和自然景观资源富集、空间分布集中的地域和廊道，明确整体保护和促进活化利用的空间要求。

（2）提出全域山水人文格局的空间形态引导和管控原则，对滨水地区（XX、海岸）、山麓地区等城市特色景观地区提出有针对性的管控要求。

（3）明确空间形态重点管控地区，提出开发强度分区和容积率、密度等控制指标，以及高度、风貌、天际线等空间形态控制要求。明确有景观价值的制高点、山水轴线、视线通廊等，严格控制新建超高层建筑。

（4）对乡村地区分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态管控要求，发挥田野的生态、景观和空间间隔作用，营造体现地域特色的田园风光。

完善基础设施体系，增强城市安全韧性

统筹存量和增量、地上和地下、传统和新型基础设施系统布局，构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，提高城市综合承载能力，建设韧性城市。

（1）以协同融合、安全韧性为导向，结合空间格局优化和智慧城市建设，优化形成各类基础设施一体化、网络化、复合化、绿色化、智能化布局。提出市域重要交通廊道和高压输电干线、天然气高压干线等能源通道空间布局，***安排。提出中心XX区交通、能源、水系统、信息、物流、固体废弃物处理等基础设施的规模和网络化布局要求，明确廊道控制要求，***方案。

（2）基于灾害风险评估，确定主要灾害类型的防灾减灾目标和设防标准，划示灾害风险区。明确防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施，适度提高生命线工程的冗余度。针对气候变化影响，结合城市自然地理特征，优化防洪排涝通道和蓄滞洪区，划定洪涝风险控制线，修复自然生态系统，因地制宜推进海绵城市建设，增加城镇建设用地中的渗透性表面。沿XX市应强化因气候变化造成海平面上升的灾害应对措施。

（3）以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元，完善应急空间网络。结合公园、绿地、广场等开敞空间和体育场馆等公共设施，提出网络化、分布式的应急避难场所、疏散通道的布局要求。

（4）预留一定应急用地和大型危险品存储用地，科学划安.定全防护和缓冲空间。

（5）确定重要交通、能源、市政、防灾等基础设施用地控制范围，划定中心XX区重要基础设施的黄某某，与生态保护红线、永久基本农田等控制线相协调。在提出控制要求的同时保留一定弹性，为新型基础设施建设预留发展空间。

推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值

针对空间治理问题，分类开展整治、修复与更新，有序盘活存量，提高国土空间的品质和价值。

（1）生态修复应坚持山水林田湖草生命共同体的理念，按照陆海统筹的原则，针对生态功能退化、生物多样性减少、水土污染、洪涝灾害、地质灾害等问题区域，明确生态系统修复的目标、重点区域和重大工程，维护生态系统，改善生态功能。

（2）土地整治应以乡村振兴为目标，结合村庄布局优化要求，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，针对土壤退化等问题，提出农用地综合整治、低效建设用地整治等综合整治目标、重点区域和重大工程，建设美丽乡村。

（3）城市更新应根据城市发展阶段与目标、用地 内容过长，仅展示头部和尾部部分文字预览，全文请查看图片预览。 ，在规划期内不进行规划建设、也不改变现状的空间，可以以林地、草地或湿地等形态，一并划入特别用途区予以严格管控。***建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络体系。对于开发边界围***面积1.5倍的，对其合理性及必要性应当予以特殊说明。

G.3.2 方案协调

城镇开发边界应尽可能避让生态保护红线、永久基本农田。出于城镇开发边界完整性及特殊地形条件约束的考虑，对于无法调整的零散分布生态保护红线和永久基本农田，可以“开天窗”形式不计入城镇开发边界面积，并按照生态保护红线、永久基本农田的保护要求进行管理。

G.3.3 划定入库

G.3.3.1 明晰边界。尽量利用国家有关基础调查明确的边界、各类地理边界线、行政管辖边界等界线，将城镇开发边界落到实地，做到清晰可辨、便于管理。城镇开发边界由一条或多条连续闭合线组成，单一闭合线围合面积原则上不小于30公顷。

G.3.3.2 上图入库。划定成果矢量数据采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准，在“三调”成果基础上，结合高分辨率卫星遥感影像图、地形图等基础地理信息数据，作为国土空间规划成果一同汇交入库。

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